Bij het hybride staatsbedrijf is de reddende engel de baas

Serie | De terugkeer van de staat De overheid heeft via leningen en garanties bedrijven aan zich gebonden, zoals KLM, die niet lijken op een traditioneel staatsbedrijf. Wat betekent deze hybride positie voor de macht van de overheid binnen die bedrijven?

Beeld Getty, Beeldbewerking NRC

En toen had Nederland er zomaar een nieuw staatsbedrijf bij: KLM. Kort voor de reddingsactie voor ‘de blauwe familie’ had de overheid ook al de gespecialiseerde scheepsbouwer IHC in Kinderdijk gered. En vervolgens redde zij vervoerbedrijven, zodat die in het belang van de economie hun reguliere dienstregeling konden blijven uitvoeren. Ook al bleven de passagiers van treinen en bussen merendeels thuis. NS, het grootste ov-bedrijf, is voor 100 procent in handen van de staat, maar veel regionale vervoerders zijn particuliere bedrijven – al is hun (dominante) aandeelhouder nogal eens een buitenlands staatsbedrijf.

Zo breidde de overheid haar rol in het bedrijfsleven en de economie binnen nog geen honderd dagen drastisch uit. En dan bezit ze ook nog een erfenis uit de vórige crisis: de meerderheid van de aandelen in twee banken die toen zijn genationaliseerd. ABN Amro in 2008 en de Volksbank in 2013, toen nog SNS Reaal geheten.

Met al deze ingrepen heeft de overheid een aantal bedrijven aan zich gebonden die helemaal niet meer lijken op een traditioneel staatsbedrijf. Het zijn hybride staatsbedrijven. Soms is de overheid aandeelhouder, soms geeft ze een lening maar gedraagt zich als aandeelhouder, soms is de overheid de grootste aandeelhouder maar moet ze de zeggenschap delen met particuliere investeerders.

Hoe is deze lappendeken van staatsbelangen ontstaan? En wat zijn de gevolgen daarvan, voor het betrokken bedrijf en voor de parlementaire controle op deze besteding van publieke middelen?

Geen aandelen, toch macht

De stelregel in het Nederlandse bedrijfsleven is: aandelen in een bedrijf geven zeggenschap, leningen aan een bedrijf niet.

Of toch wel?

KLM is met ruim 30.000 medewerkers een van de grootste particuliere werkgevers van Nederland. Bovendien is KLM, onderdeel van het Franse Air France-KLM, nauw verbonden met Schiphol. De luchthaven is een cruciale schakel in het rijksbeleid dat Nederland hét vestigingsland moet zijn voor internationale bedrijven. De overheid is met bijna 70 procent van de aandelen van Schiphol de toonaangevende aandeelhouder.

Minister Wopke Hoekstra heeft bij KLM een poldercoup gepleegd

Bij de redding van KLM heeft de overheid geen aandelen gekocht. Financiën heeft een lening gegeven van 1 miljard euro. Verder heeft het ministerie de banken die KLM extra geld leenden garanties gegeven op terugbetaling van hun krediet. In totaal is daarmee 3,4 miljard euro gemoeid.

Geen aandelen dus, maar tegelijk heeft de overheid wel opmerkelijke zeggenschap naar zich toegetrokken. Minister Wopke Hoekstra (Financiën, CDA) heeft een poldercoup gepleegd. Hij eist bijvoorbeeld dat KLM de ‘beïnvloedbare kosten’ met 15 procent verlaagt en dat de sterkste schouders (lees: de piloten) de grootste loonoffers brengen. De vakbonden reageerden des duivels. Zij vinden het een ingreep in de arbeidsvoorwaarden en daar gaan zíj over, met de directie, niet Hoekstra. De directie probeert die ophef te sussen: het voelt misschien als ‘straf’, schreef topman Pieter Elbers aan zijn medewerkers, maar het is nodig voor behoud van het bedrijf én terugbetaling van de steun.

Vergaande staatsinvloed

Tegenover de groei van hybride staatsbedrijven à la KLM en IHC, staat het verdwijnen van de klassieke overheidsbedrijven. KPN, PostNL, Nuon, Essent en Eneco zijn geprivatiseerd en verkocht. De overgebleven ‘klassieke’ publieke bedrijven zijn veelal gereguleerde monopolisten die specifieke infrastructuur aanleggen, beheren en exploiteren, zoals ProRail (spoor) en Tennet (hoogspanningsnet). Er is ook maar één centrale bank.

Lees ook deze column: Pas op! Staatsbedrijf is nieuwe multinational

Van het hybride staatsbedrijf komen er juist meer. En elke hybride is anders. KLM is een gewoon commercieel bedrijf, maar staat wel onder vergaande staatsinvloed.

In elk hybride staatsbedrijf verschilt de verdeling van de zeggenschap. Bij KLM deelt de overheid de zeggenschap met het Franse moederconcern Air France-KLM, dat 49 procent van de aandelen bezit. De Fransen hebben ‘maar’ 49 procent, omdat KLM anders volgens luchtvaartpolitieke verdragen niet Nederlands meer is, wat cruciaal is voor landingsrechten.

Bij ABN Amro deelt de overheid de zeggenschap met een scala beleggers. De bank is in 2008 genationaliseerd en heeft sinds 2015 een beursnotering. De overheid bezit 56 procent van de aandelen, de rest is in handen van beleggers.

Bij scheepsbouwer IHC (3.000 werknemers) is de situatie nog ongewoner. Eerder dit jaar leidde het ministerie van Economische Zaken en Klimaat een reddingsactie voor IHC, samen met een kwartet particuliere investeerders en opdrachtgevers. Minister Eric Wiebes (Economische Zaken en Klimaat, VVD) vond de werf onmisbaar voor de bagger- en offshorewereld. Hollands glorie.

De overheid kocht geen aandelen, maar dekt het verlies op een schip af (maximaal 100 miljoen euro), geeft garanties aan banken (70 miljoen euro), en verschaft een tijdelijk krediet van 40 miljoen. Voormalig staatssecretaris van Financiën Menno Snel (D66) is bij IHC commissaris geworden om voor de staat een oogje in het zeil te houden. Bij de scheepsbouwer deelt de overheid de feitelijke zeggenschap met de vier financiers.

De meest baanbrekende vernieuwing staat nog in de steigers. De Nederlandse regering praat met de Duitse regering over een investering in Tennet, het Nederlandse staatsbedrijf dat hoogspanningsnetten in Nederland en Noordwest-Duitsland exploitert. Tennet kocht het Duitse net in 2010 voor 885 miljoen euro. Dat was toen een ongewone investering: een Nederlands staatsbedrijf dat zaken deed op het grondgebied van een buurland.

Tennet heeft imposante investeringsplannen, van 4 à 5 miljard euro per jaar om bijvoorbeeld windenergie vanaf de Noordzee tot diep in Duitsland te transporteren. Dat geld leent Tennet deels op de financiële markten. Maar dan moet het wel genoeg eigen kapitaal hebben. Tennet heeft bijna 5 miljard euro extra vermogen nodig. Nederland wil dat niet alleen op tafel leggen, en onderhandelt nu met Duitsland over een bijdrage. Hoe die twee overheden de zeggenschap verdelen, is nu een twistpunt, meldde het Duitse Handelsblatt vorige week. De Duitse regering wil rechtstreeks invloed op het ondernemingsbeleid, de Nederlandse wil afstand houden.

Arena van belangen

KLM, IHC, ABN Amro, Tennet – iedereen weet dat een staatsinvestering zijn prijs heeft, of het nu garanties of leningen zijn. Gratis geld bestaat niet.

Maar er is ook een andere prijs: de kosten van overleg. De hybride staatsbedrijven komen terecht in een voor hen vaak onoverzichtelijke arena van tegenstrijdige belangen.

De ministers Hoekstra en Wiebes moeten over de investering verantwoording afleggen aan de Tweede Kamer. Ambtenaren proberen daarom te voorkomen dat de politieke leiding verrast wordt door bananenschillen.

Hoe meer zeggenschap het ministerie in de praktijk heeft en hoe gevoeliger het bedrijf ligt in het parlement, des te meer ambtelijke bemoeienis het kan verwachten.

Hoe tijdrovend en complex de overheidsinvloed kan zijn, zie je bij ABN Amro. Het beheer van de overheidsaandelen in de bank is uitbesteed aan de stichting NL Financial Investments, NLFI. Zo blijft het ministerie van Financiën formeel op afstand. Toch was er in de periode 2015-2017 gemiddeld zes keer per jaar regulier overleg tussen de stichting en de ambtelijke top van het ministerie, blijkt uit de beantwoording van vragen uit de Tweede Kamer.

De stichting onderhoudt, ook sinds de beursgang van ABN Amro, op haar beurt een „continue dialoog” met de bank, aldus Hoekstra. Dat betekent: overleg bij alle kwartaalcijfers. Plus een jaarlijks evaluatiegesprek met de voorzitter van de raad van de commissarissen over het functioneren van de bestuurders en van de commissarissen. Plus overleg over een aantal vaste financiële onderwerpen.

Verder vergadert de stichting vóór de aandeelhoudersvergadering met bestuur en commissarissen, en dan zijn er ook nog van „tijd tot tijd informele gesprekken” met „de raden van bestuur en commissarissen of met andere betrokkenen binnen de bank”.

Uit de rapportage van NLFI zelf blijkt dat het bestuur van de stichting ook gesprekken voert met nieuwe en herbenoembare commissarissen.

Wat wordt daar besproken? Daar leggen NLFI en het ministerie geen verantwoording over af.

De entree van de state agent

Hoe zit het met de controle en de aflossing van de steun bij KLM? De Tweede Kamer is voorafgaand aan de steunverlening geïnformeerd. Maar hoe zit het met de besteding van de staatsmiljarden? Deze hybride staatsbedrijven zijn een nieuw fenomeen. De Algemene Rekenkamer, controleur van de overheidsuitgaven, gaf voor de zomer al een schot voor de boeg. De Rekenkamer heeft om te beginnen de fouten uit het verleden met staatssteun op een rij gezet.

Eén van de conclusies: de staat behoort niet op de stoel van de ondernemer te belanden.

Hoekstra zelf heeft de controle in elk geval op orde. Allereerst moet KLM een reorganisatieplan maken. Daarbij heeft de overheid het laatste woord over de externe adviseur die daarbij betrokken is. De tweede afspraak is nog ingrijpender: de benoeming van een man of vrouw die voor de staat continu de besteding van de staatssteun door KLM in de gaten houdt. Hij/zij heet een state agent, een totaal nieuwe functie in bedrijfsleven en ambtenarij. Deze functionaris kan aanschuiven bij de vergaderingen van de directie en de raad van commissarissen. Hij moet bijvoorbeeld in de gaten houden dat er geen staatssteun weglekt naar Frankrijk, want Air France heeft z’n eigen reddingsactie gekregen.

De ‘state agent’ kan zomaar een permanente functie worden

De positie van de state agent overtreft de invloed die reguliere aandeelhouders hebben. Zij zijn voor hun informatie afhankelijk van de bestuurders. Hoekstra heeft straks zijn eigen controleur in de directiekamer.

Maar hoelang? De ervaring met ABN Amro en Volksbank leert dat de overheid nog aandeelhouder is terwijl de volgende economische crisis al is begonnen. Raak nu maar eens bankaandelen kwijt tegen een adequate prijs. KLM zal krimpen in een reorganisatie, passagiers blijven misschien ook langer weg. Zijn er de komende jaren dan genoeg inkomsten om de staatssteun af te lossen? De state agent kan zomaar een permanente functie worden.