Overheden pompen miljarden in de economie. Wordt dit de comeback van Keynes?

Serie | De terugkeer van de staat Overheden bieden duizenden miljarden aan Covid-noodsteun. Een aantal economen ziet kansen voor een terugkeer van Keynes in de economische politiek. Juist nu kan een zelfbewuste staat aan het economisch roer het verschil maken, vinden zij.

De Britse econoom John Maynard Keynes plaveide de weg voor een actievere rol van overheden in regulering en bestuur van hun economieën.
De Britse econoom John Maynard Keynes plaveide de weg voor een actievere rol van overheden in regulering en bestuur van hun economieën. Illustratie Ingrid van Halteren

Ruim tienduizend miljard dollar. Dat is volgens het Internationaal Monetair Fonds (IMF) de omvang van de steun die overheden wereldwijd aan hun respectieve economieën hebben besteed nadat begin dit jaar Covid-19 grote delen van de mondiale economie lamlegde.

Tienduizend miljard dollar: dat is ongeveer een negende van het mondiale bbp, de helft van de Amerikaanse economie, zo’n 2,5 keer dat van Duitsland, of elf keer dat van Nederland.

Die staatssteun voor de economie – gemeten tot juni dit jaar – is ongekend in omvang en breedte. De Europese economische denktank Bruegel zette van een aantal landen de steunmaatregelen op een rijtje, onderverdeeld naar rechtstreekse stimulering, uitstel van belastingen en overheidsgaranties op terugbetaling van leningen. De bedragen die ermee gemoeid zijn, lopen fors uiteen. Van een directe stimulus die een schamele 0,4 procent van het bbp bedraagt in Hongarije, tot 8,3 procent in Duitsland en zelfs 9,1 procent in de Verenigde Staten. Van 0,8 procent bbp aan belastinguitstel in Spanje tot 13,2 procent in Italië. En van geen bankgaranties in Hongarije tot ruim 31 procent in – wederom – Italië.

Duitsland bood voor 800 miljard euro aan garanties

Los van de omvang verschilt ook de vorm van de maatregelen per land. Nederland besteedde bijvoorbeeld tot nu toe een kleine 20 miljard aan ondersteuning van bedrijven bij het doorbetalen van hun personeel, gaf voor 15 miljard bankgaranties af om leningen aan het bedrijfsleven op gang te houden, en verstrekte KLM miljardensteun om een faillissement af te wenden. In Italië en Spanje gingen vele extra miljarden naar de zorg. Duitsland gaf alleen al 100 miljard uit om belangen te nemen in bedrijven die door Covid-19 in de problemen zijn geraakt en bood ruim 800 miljard aan garanties.

Met het grootschalig openen van de geldkraan spanden overheden wereldwijd de vangnetten om de eerste klappen van de coronacrisis op te vangen. Massaontslagen in de eerste lockdownpaniek werden voorkomen, faillissementen afgewend. Strenge begrotingsregels werden, met goedkeuring van Europa, collectief overboord gezet om erger te voorkomen. Tegelijk zetten centrale banken alles op alles om de financiële markten van voldoende liquiditeit te voorzien, om een bevriezing à la 2008 te voorkomen.

Reddingsboeien

Wie naar de recente wereldwijde krimpcijfers over het tweede kwartaal kijkt, kan denken: dat heeft dus niets geholpen. Niets is minder waar. Zonder de reddingsboeien zouden veel economieën er nog veel slechter voor staan dan nu, zegt ook het IMF. Dan zou de werkloosheid hoger zijn, en het aantal faillissementen groter.

Al snel werden de hulpacties omarmd door economen en politici die hoe dan ook vinden dat de overheid een grotere rol moet spelen in de economie. Zij vierden de duizenden miljarden steun als de langverwachte terugkeer van het keynesiaanse beleid. Daarin neemt de overheid in tijden van economische neergang een deel van de uitgevallen marktvraag over, zorgt die voor werkgelegenheid en investeert in zaken als infrastructuur.

Die zelfbewuste, sturende overheid was het economisch antwoord van de Britse econoom John Maynard Keynes (1883-1946) op de Grote Depressie van de jaren dertig. Die had onweerlegbaar aangetoond dat ‘zelfregulerende markten’ niet tot een perfect evenwicht leiden en zelfs een illusie zijn. In zijn baanbrekende ‘General Theory of Employment, Interest and Money’ uit 1936 plaveide Keynes de weg voor een actievere rol van overheden in regulering en bestuur van hun economieën.

Nog niet eens zo heel lang geleden speelden overheden wereldwijd inderdaad een veel grotere rol in hun nationale economieën. Met wisselend succes overigens. In de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog pakten ze die verantwoordelijkheden breed op en richtten sociale stelsels in, bedreven industriepolitiek, gaven staatssteun en hadden monopolies op het gebied van allerhande infrastructuur. Tot de jaren tachtig van de vorige eeuw was dit gemeengoed.

Tucht van de markt

Met het presidentschap van Ronald Reagan in de VS en de komst van Margaret Thatcher als Brits premier, begin jaren tachtig, brak de periode van neoliberalisering aan. Eerdere, vaak dure fouten van overheden, wakkerden de herwaardering aan van de markt als perfecte regulator van de economie. De gevolgen zijn bekend: staatsmonopolies werden opgedoekt, hun taken overgedragen aan de markt, regels gingen overboord en een kleine overheid in de rol van marktmeester werd het ideaal. Het instorten van het communisme in 1989 en de toetreding van China tot de Wereldhandelsorganisatie in 2001 bevestigden het geloof in een wereld die zich onderwierp aan de tucht van de markt in ruil voor immer groeiende welvaart.

Tot de Grote Recessie van 2008.

De omvang van de huidige steun doet wellicht anders vermoeden, maar toch is het een misvatting om het Covid-reddingswerk van overheden te zien als een terugkeer naar keynesiaans beleid. Op zijn best hebben overheden hun rol als schokdemper gebruikt, door in tijden van economische krimp de begrotingstekorten te laten oplopen. Van gerichte en doordachte sturing is, begrijpelijkerwijs zo kort op een acute crisis, vooralsnog weinig sprake. En het is niet onaannemelijk dat overheden na de crisis terugschieten in hun oude reflex om de staatsbalans zo snel mogelijk op orde te brengen: de broekriem aanhalen via bezuinigingen en belastingverhoging.

En de centrale banken, die net als na 2008 hun balansen oppompen door massale staats- en bedrijfsleningen op te kopen, doen weinig anders dan geld geven aan de financiële sector. Dat gebeurt in de vooralsnog ijdele hoop dat al dat extra geld doorsijpelt naar de reële economie.

De coronacrisis komt in een tijd dat denken over een nieuwe vorm van kapitalisme hoog op de lijstjes van economen staat. De rafelranden van het aandeelhouderskapitalisme – waarbij winnaars zich verrijken en overheden en burgers keer op keer opdraaien voor de verliezen – werden na de financiële crisis van 2008 zichtbaar en nopen tot heroverweging van het gangbare economische model. Zelfs de top van het Amerikaanse bedrijfsleven keerde zich vorig jaar tegen het eendimensionale aandeelhouderskapitalisme. Een reeks bestuursvoorzitters maakte zich toen ook sterk voor andere belanghebbenden dan de aandeelhouder.

Comeback Keynes

Des te interessanter is de analyse die de Britse Keynes-biograaf en economisch historicus Robert Skidelsky deze zomer op opiniesite Project Syndicate publiceerde, samen met de Italiaans-Amerikaanse topeconoom Mariana Mazzucato. Onder de titel Toward a New Fiscal Constitution pleiten zij voor radicale terugkeer naar keynesiaans overheidsbeleid. Zij zien in de coronacrisis, waar aanbod én vraag stil kwamen te liggen, de ideale opstap voor een grondige heroverweging.

In plaats van overheidsbalansen snel recht te trekken na de crisis (bezuinigen!) zouden regeringen wereldwijd op zoek moeten gaan naar een nieuw, permanent evenwicht tussen staat, bedrijfsleven en burger. De verwaarlozing van het publieke domein – met name in het VK en de VS, maar ook elders – toont volgens de auteurs het falen van het huidige economische model aan. Zij citeren Adam Smith, de oervader van de moderne economie, die in zijn The Wealth of Nations (1776) al schreef dat de overheid de taak heeft te zorgen voor een goede basisinfrastructuur waar de markteconomie op kan vertrouwen. „En aangezien de lijst met publieke goederen zich heeft uitgebreid met toegang tot data en digitale technologieën, moeten we ambitieuzer zijn om te leveren wat de maatschappij nodig heeft om te bloeien”, voegen Mazzucato en Skidelsky daaraan toe.

Ze bouwen hun nieuwe ‘begrotingsgrondwet’ op twee klassiek keynesiaanse pijlers: gerichte begrotingssteun voor initiatieven tegen klimaatverandering en creatie van werkgelegenheid, ofwel het bieden van baangaranties. Daarvoor is nodig dat overheden weer zelfvertrouwen krijgen en zich niet laten wegdrukken met verwijzingen naar foute keuzes uit het verleden. Begrotingssteun voor het klimaat moet niet de vorm krijgen van een overheid die zelf winnaars aanwijst in sectoren, technologieën of bedrijven, maar betreft het benoemen van specifieke problemen en het faciliteren van oplossingen hiervoor. De garantie van werkgelegenheid zou moeten komen via overheidsbanen die boven het minimumloon betalen en die gericht zijn op de sectoren van de toekomst.

Het IMF pleit voor groene, publieke investeringen

Wie cynisch wil zijn, kan zeggen dat het weinig verrast dat juist Mazzucato en Skidelsky met dit pleidooi komen. Beiden zijn gekende aanhangers van een actieve overheidsrol in nationale economieën. Interessanter wordt het nu ze niet meer alleen staan.

Ontegenzeggelijk hebben overheden door de noodsteun inmiddels meer invloed in hun economieën dan ze voor Covid-19 hadden. En dus, schrijft bijvoorbeeld de Franse econoom Jean Pisani-Ferry op de website van Bruegel, is het tijd om die invloed te bestendigen en uit te breiden. Zijn doel is een groene economie die minder afhankelijk is van de wereldmarkt en waarbij de overheid een grotere rol kan spelen.

Maar verwacht niet dat zoiets gemakkelijk gaat: „De geschiedenis heeft laten zien dat een transitie tussen fases van kapitalistische ontwikkelingen heftig en onzeker kan zijn”, aldus Pisani-Ferry. De hevigheid is logisch, verklaart hij. Als er een nieuw paradigma komt, moet er altijd een oud paradigma voor plaatsmaken – met het inleveren van de macht die erbij hoort.

Kostbare tijd

Niet alleen op academisch niveau wordt nagedacht over neo-keynesiaans beleid. In een update van de halfjaarlijkse ramingen besteedde het IMF er begin deze zomer uitgebreid aandacht aan. Naast hun optreden als ‘brandweer’ ziet het fonds een bredere rol voor overheden in de stimulering van hun economieën. Waar de begroting ruimte laat, moeten overheden groene investeringen doen om het herstel te versnellen en klimaatdoelen voor de langere termijn te ondersteunen. En om de meest kwetsbaren te beschermen, moeten ze sociale voorzieningen uitbreiden.

Ook ‘Brussel’ zit met de Green Deal van de Europese Commissie, waar de Nederlandse Eurocommissaris Frans Timmermans medeverantwoordelijk voor is, op dat spoor. Timmermans ziet daarin een uitgelezen kans voor „een systeemverandering”, zei hij laatst.

De grote vraag is nu: willen en kunnen nationale overheden zo’n heroverweging van hun rol serieus nemen? In hoeverre ook is dat ándere Brussel, dat van de strenge begrotingsregels, bereid ruimte te blijven bieden voor investeren en stimuleren, in plaats van bezuinigen – ook voor landen die er budgettair minder goed voorstaan?

Uiteindelijk begint een ommezwaai als deze bij de politieke vraag of zo’n nieuwe, actievere rol van de overheid wenselijk is. Fouten uit het verleden moeten geen reden zijn de wending categorisch af te wijzen, maar niet van fouten leren zou ook onverstandig zijn. Staatsinterventie betekent per definitie ook: meer risico’s nemen met geld dat de belastingbetaler opbrengt. In een democratie vergt dat transparantie in keuzes vooraf en verantwoording achteraf.

Die debatten zouden snel gevoerd moeten worden in de nationale parlementen, bepleiten Mazzucato en Skidelsky. Wie te lang wacht, verliest net als in 2008 het momentum om überhaupt een systeemverandering in gang te zetten. En tijd is, zeker gezien de snelle klimaatverandering en de economische gevolgen ervan, kostbaar. Anders krijgt die andere beroemde uitspraak van John Maynard Keynes wel een hele wrange bijsmaak: „In the long run, we’re all dead.