Analyse

Schouten zette in op iets wat snel en efficiënt leek

Stikfstofcrisis Boeren feliciteren zichzelf nu het kabinet afziet van de gevreesde veevoermaatregel. Maar het droge voorjaar had meer effect dan hun verzet. En op termijn lijken hardere maatregelen onafwendbaar.

In Doorwerth wordt, in april dit jaar, het eerste gras van het seizoen gemaaid om als veevoer op te slaan.
In Doorwerth wordt, in april dit jaar, het eerste gras van het seizoen gemaaid om als veevoer op te slaan. Foto Vidiphoto/ANP

Op enthousiasme viel Carola Schouten, minister van Landbouw (ChristenUnie) en ‘chef stikstof’ van Rutte III, nooit te betrappen bij de veevoermaatregel die ze wilde invoeren. Ze was „niet getrouwd” met deze oplossing. Maar, vervolgde ze dan, ze móést wel: er waren stikstofnormen die gehaald moesten worden, en snel. Dus moesten alle melkveehouders en hun dieren maar wennen aan ander krachtvoer: eiwitarm, en dus stikstofarm. „Ik moet er gewoon voor zorgen dat het doel wordt gerealiseerd met die maatregel”, zei Schouten in juni in de Tweede Kamer.

Dat doel: snelle verlaging van de hoeveelheid stikstof, net genoeg om te voorkomen dat de bouw van tienduizenden woningen en de aanleg van belangrijke verkeersaders niet opnieuw zou stilvallen. Vorig jaar vielen 18.000 projecten stil door de onzekerheid die de stikstofcrisis met zich meebracht.

Woensdag haalde de minister bakzeil, nadat een analyse van Wageningen University twijfels deed rijzen over de effectiviteit van het voorstel, dat in september had moeten ingaan. Bouwers hoeven evenmin te vrezen: het kabinet wil de benodigde stikstofwinst nu vervroegd uit bestaande plannen halen om het aantal varkens te verkleinen.

Boeren, van lobbyorganisatie LTO tot het meer militante Farmers Defence Force (FDF), reageerden juichend en feliciteerden zichzelf. De afgelopen weken brachten de herfst van vorig jaar in herinnering: van trekkeracties en een manifestatie bij het RIVM in Bilthoven, tot een kort geding tegen het ministerie en een onaangekondigd bezoek van boeren aan het Mediapark in Hilversum, waar Schouten op dat moment zat voor een opname van Zomergasten. Zonder hun aanhoudende druk, was de stemming onder boeren, was het plan nooit van tafel gegaan. Voor veel melkveehouders betekent Schoutens aankondiging een grote opluchting. Zij maakten zich druk over de gezondheid van hun koeien als die minder eiwitten zouden binnen krijgen en wilden de controle over hun voermethodes liever niet uit handen geven, helemaal als dat mogelijk minder melk zou opleveren.

Lees ook: Minder eiwit in veevoer, want ‘wat er niet in gaat, komt er ook niet uit’

Het zou de eerste dwingende maatregel zijn geweest voor de landbouw, de sector die verantwoordelijk is voor het voornaamste deel van de stikstofneerslag in Nederland (41 procent). Een maatregel die zo veel kwaad bloed zette bij de boeren dat landbouworganisaties, na maanden van onderlinge verdeeldheid en openlijke ruzie, weer in hun verzet verenigd raakten. En ook in Den Haag kreeg Schouten te maken met veel weerstand. Zelfs coalitiepartijen morden.

Ambtelijke zoektocht

Toch is Schoutens draai niet zo politiek als die lijkt. Vanaf het prille begin is de stikstofcrisis voor het kabinet in de eerste plaats geen milieuvraagstuk, maar een ambtelijke zoektocht naar een juridisch houdbare oplossing geweest. Het was niet voor niets een uitspraak van de Raad van State, de hoogste bestuursrechter van het land, die het kabinet in mei 2019 tot nieuw beleid dwong. Door die uitspraak sneuvelde het Programma Aanpak Stikstof (PAS), waarmee het vorige kabinet-Rutte jarenlang vergunningen verleende aan boeren, bouwers en bedrijven. Die hoefden stikstofuitstoot niet direct te compenseren, als ze maar de belofte konden doen dat ze dat in de toekomst zouden doen. Een onhoudbare truc, vond de Raad.

De uitspraak was geen oproep tot meer milieubewustzijn, maar een juridische tik op de vingers: houd je aan de regels, blijf binnen de normen. Voor dat juridische probleem zoekt het kabinet sindsdien naar een juridische oplossing. Niet liefde voor de natuur, maar het wetboek en de rekenmachine zijn leidend. Dat kan ook haast niet anders. De beste oplossingen, waarbij milieu en biodiversiteit het meest gebaat zijn, zijn ook de meest tijdrovende. Dat komt niet alleen door het brede verzet vanuit de landbouw tegen een kleinere veestapel. Een regeling voor stoppende boeren vereist ook tal van administratieve hoepels en goedkeuring uit Brussel.

Lees ook (2019): De Raad van State zag in het stikstofprogramma de zoveelste trucage van de overheid

Zoveel tijd heeft het kabinet niet: als de stikstofneerslag nu nergens wordt teruggedrongen, kan het de extra stikstof die vrijkomt bij de bouw van woningen en wegen niet verantwoorden, en gaat alles weer op slot. Dat was de aantrekkingskracht van de verlaging van de maximumsnelheid naar 100 kilometer per uur overdag: zodra de snelheid omlaagging, daalde ook de stikstofuitstoot. De elegantie van de veevoermaatregel huisde in dezelfde eenvoud. Snel, makkelijk, efficiënt: precies wat het kabinet nodig had om de bouw vlot te trekken.

Om die reden wilde Schouten het plan ook niet aanpassen aan de wensen van de boeren. Zij waren bereid het eiwitniveau in hun veevoer aan te passen, maar één algemene regel die iedere melkveehouder zou treffen ging hun te ver. Dat zou de gezondheid van de koeien schaden. Schouten wilde er niet aan. Juist de vrijheid waarop de boerenvertegenwoordigers aandrongen, zou hun alternatieve voorstel op de korte termijn oncontroleerbaar en onuitvoerbaar maken. „Eerlijk gezegd acht ik dat ondoenlijk binnen het gegeven tijdsbestek”, verzuchtte ze vlak voor het reces in een Kamerdebat.

De analyse van de Wageningse onderzoekers wist Schouten wel te overtuigen, omdat die zich richtte op het rekenkundige effect – en daarmee de juridische houdbaarheid. Vanwege de uitzonderlijke droogte in het afgelopen voorjaar halen koeien nu zo weinig eiwit uit het gras dat ze eten, dat melkveehouders hun dieren zullen bijvoeren met extra eiwitrijk krachtvoer. Dat zette een streep door alle berekeningen, en gaf Schouten een aanleiding het plan op te bergen. Donderdag verscheen een tweede onderzoek dat Schouten sterkte in haar oordeel. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), stelde vast dat „te bereiken reductie met veel onzekerheden omgeven is”. Daar houden de adviezen niet op. „Het PBL beveelt aan om tot een brede politieke afweging te komen waarbij niet de decimalen achter de komma een hoofdrol spelen.” Oftewel: minder boekhouding, en meer écht beleid.