Analyse

Zal de EU weer aan de zijlijn blijven?

Crisis Wit-Rusland Europa heeft weinig instrumenten om de Wit-Russen te helpen. Maar is wel aan het vergeten Boedapest-memorandum gedacht?

Foto Sergei Grits/AP

Foto Sergei Grits/AP

De stungranaten waarmee president Aleksandr Loekasjenko de burgers van Wit-Rusland beschiet, zijn geleverd door een bedrijf in Tsjechië. De rubberen kogels voor de politiekarabijnen komen uit Polen. Dat zijn ordetroepen over dit soort wapentuig beschikken, is een schending van het wapenembargo dat de EU tien jaar geleden afkondigde. Maar daar heeft het regime in Minsk geen boodschap aan. Loekasjenko weet precies waar hij de mosterd kan halen: bij zijn geestverwanten in Rusland en China, maar ook in democratisch Europa.

Omgekeerd weet de EU zich nu toch minder goed raad met Loekasjenko. Toen na zondag duidelijk werd dat met de verkiezingen in Wit-Rusland opzichtiger was gefraudeerd dan ooit, en dat zij zouden uitlopen op bot geweld, riep de EU hem op tot een „oprechte dialoog met de samenleving”. Precies op dat moment begonnen ordetroepen aan hun gewelddadige razzia’s in Minsk, Brest, Grodno, Gomel en andere steden.

Lees ook: Bij de demonstraties in Wit-Rusland: niet nadenken, blijven rennen

De EU had de vinger niet bepaald aan de pols en delegeerde de zaak naar een beraad van de EU-ministers van Buitenlandse Zaken op vrijdag. Dan zou blijken hoe de tot dan toe zwijgende Duitse kanselier Merkel positie zou kiezen. En ook of premier Orbán van Hongarije, die in juni nog had gepleit voor het opheffen van de EU-sancties tegen Wit-Rusland, een pleitbezorger van het Loekasjenko-regime zou blijven.

Vier meer geëngageerde EU-landen wilden niet wachten en stelden een eigen ultimatum. Als Loekasjenko niet de troepen van straat haalt, de gevangenen vrijlaat en aanschuift aan een ‘ronde tafel met de burgermaatschappij’, volgt isolement, waarschuwden Polen, Estland, Letland en Litouwen donderdag.

Nog diezelfde dag beschuldigde persattaché Zacharova van het Russische ministerie van Buitenlandse Zaken „bepaalde buitenlandse partners” van „ongekende pressie op de Wit-Russische autoriteiten”.

De woordvoerder van de regering in Moskou dichtte de EU daarmee te veel invloed toe. Ze ging eraan voorbij dat op verkiezingsbijeenkomsten van de oppositie de blauwe Europavlaggen op de vingers van één hand waren te tellen. Anders dan in Oekraïne zeven jaar geleden speelt Europese integratie in Wit-Rusland nu geen rol van beslissende betekenis. Alleen al daardoor is de EU machtelozer dan Rusland.

Oostelijk Partnerschap

Die machteloosheid komt niet uit de lucht vallen. De EU heeft nooit veel interesse gehad voor dit tien miljoen inwoners tellende land dat tot 1992 nooit een onafhankelijke staat was geweest. Wit-Rusland werd weliswaar betrokken bij het zogeheten Oostelijk Partnerschap, dat de EU in 2009 opzette voor de zes belangstellende post-sovjetrepublieken die nog geen lid waren. Maar omdat Wit-Rusland sinds 1994 werd geleid door de hardhandige én sluwe kolchozboer Loekasjenko zou het zich, anders dan Oekraïne, Georgië en Moldavië, niet snel kwalificeren voor nauwere associatie. Via het Oostelijk Partnerschap kon de EU met wortel en stok hooguit een beetje bijsturen.

Met een wapenembargo en persoonlijke sancties tegen regime-handlangers die hadden meegewerkt aan de ‘vermissing’ van oppositionelen liet de EU haar stok zien. De wortel was geld voor burger- en milieuprojecten, leningen voor private ondernemers – 75 tot 100 procent van de kapitaalsintensieve industrie is staatsbezit – en uitwisselingprogramma’s voor jongeren.

Machtskaart

In 2016, bijna twee jaar nadat Rusland de Krim had geannexeerd en in Oost-Oekraïne aan een militaire interventie was begonnen, dacht Europa ook een geopolitieke machtskaart te kunnen spelen. De EU hief een aantal sancties op, in de hoop Wit-Rusland zo iets dichter naar zich toe te kunnen trekken.

Maar veel meer breekijzers had en heeft de EU niet in handen. Weliswaar is een derde van de buitenlandse handel van Wit-Rusland gericht op Polen, Duitsland, Nederland en andere EU-landen, maar Rusland, dat 40 procent van de export en ruim 55 procent van de import onder controle heeft, is toch echt de belangrijkste marktmeester. Met kortingen op de olie- en gasleveranties werd Loekasjenko vanuit Moskou verleid tot loyaliteit. Dat de Russische schatkist zich deze gulheid door de recessie in eigen land sinds 2015 minder kan veroorloven, heeft het overheidsbudget van Minsk doen slinken – een van de redenen dat Loekasjenko in politieke problemen is geraakt.

Heeft de EU dan helemaal niets in handen? Niet veel. Zelfs de Raad van Europa biedt geen soelaas. Wit-Rusland is als enige op het hele continent geen lid van deze mensenrechtengemeenschap.

Toch zit nog iets in de gereedschapskist, iets anders dan sancties en diplomatieke pressie. Indirect heeft de EU ook nog een handvat, en wel via het zogeheten Boedapest-memorandum.

Lees ook dit opiniestuk van Serpil Ates: Durf de Wit-Russische bevolking te steunen

Toen Wit-Rusland na het verscheiden van de Sovjet-Unie in 1991 onafhankelijk werd, kreeg het er op zijn grondgebied kernwapens bij, net als Kazachstan, Oekraïne en Rusland zelf. Toenmalig president Sjoesjkevitsj zag er niets in een nucleaire mogendheid te worden, al was het maar omdat het land de kosten niet kon opbrengen. Net als Oekraïne en Kazachstan wilde Wit-Rusland af van de sovjetkernkoppen. Maar daar moest wel iets tegenover staan: garanties dat de resterende atoomlanden hun kernmacht niet zouden gebruiken om de drie nieuwe staten te chanteren. In 1994 verklaarden de vijf vetostaten in de VN – Amerika, Rusland, Engeland, Frankrijk en China – in Boedapest plechtig dat ze de onafhankelijkheid en soevereiniteit van Belarus en de andere twee nieuwe staten zouden „eerbiedigen” en via de Veiligheidsraad meteen actie zouden ondernemen, mochten de beloften geschonden worden.

Oekraïne ervoer in 2014 al wat die belofte waard was. Geen der vetomachten kwam substantieel te hulp. Wit-Rusland biedt Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk nu een herkansing. Met het memorandum in de hand zouden zij, zoekend naar een vreedzame oplossing in Minsk, hun Boedapest-partner Rusland tot diplomatieke samenwerking kunnen verleiden en tegelijk duidelijk kunnen maken dat een herhaling van het Oekraïne-scenario uit 2014 onaanvaardbaar is.

Succes is echter allerminst verzekerd. De EU heeft normatief gezag, maar geen operationele macht. Rusland op zijn beurt heeft geen normatieve autoriteit – de regering daar heeft er ook geen bezwaar tegen om protesterende burgers zo nu en dan in elkaar te laten slaan – maar beschikt in Wit-Rusland wel over operationele macht. Makkelijk heeft de EU het dus niet.