Wie wordt de nieuwe chef van de ploeterende WTO?

Wereldhandelsorganisatie De Wereldhandelsorganisatie verkeert in een diepe crisis. Acht kandidaten durven het wel aan om de club te gaan leiden. Als favorieten gelden twee vrouwen uit Afrika.

De Keniaanse Amina Mohamed (rechts) en de Nigeriaanse Ngozi Okonjo-Iweala gelden als de favorieten om directeur-generaal van de WTO te worden.
De Keniaanse Amina Mohamed (rechts) en de Nigeriaanse Ngozi Okonjo-Iweala gelden als de favorieten om directeur-generaal van de WTO te worden. Foto’s Martial Trezzini / EPA en Fabrice Coffrini / AFP

Het lijkt niet zo’n heel dankbare taak: een internationale organisatie redden waarvan de belangrijkste leden elkaar het leven zuur maken, terwijl zo ongeveer alle omstandigheden tegenzitten. Toch hebben acht landen kandidaten naar voren geschoven voor de post van directeur-generaal van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), de scheidsrechter van de wereldhandel.

De officiële campagneperiode voor de functie van WTO-chef sluit op 7 september en twee maanden later moet de benoeming rond zijn. Maar gezien de grote politieke gevoeligheid van de benoeming zal die deadline hoogstwaarschijnlijk niet worden gehaald. De WTO in Genève verkeert in een diepe crisis, sinds zij onderdeel is geworden van het slagveld van de handelsoorlog tussen de Verenigde Staten en (hoofdzakelijk) China. Eind vorig jaar legde de regering van Donald Trump de functie van de WTO voor beslechting van handelsconflicten lam door topbenoemingen te blokkeren. De Amerikaanse presidentsverkiezingen, op 3 november, zullen veel, zo niet alles bepalen in de benoemingsprocedure.

De scheidend directeur-generaal van de WTO, de Braziliaan Roberto Azevêdo, kondigde in mei aan vervroegd op te stappen, om persoonlijke redenen. Zijn kandidaat-opvolgers komen uit Egypte, Kenia, Mexico, Moldavië, Nigeria, Saoedi-Arabië, het Verenigd Koninkrijk en Zuid-Korea. Als favorieten gelden – althans voorlopig – twee Afrikaanse vrouwen, de Keniaanse Amina Mohamed, en de Nigeriaanse Ngozi Okonjo-Iweala.

Peter Van den Bossche, tot begin vorig jaar lid van het Beroepsorgaan van de WTO, het hoogste orgaan bij geschillenbeslechting, ziet in Genève een „groeiende consensus” dat het „Afrika’s beurt” is om een directeur-generaal te leveren, zegt hij aan de telefoon. Nooit eerder was de WTO-baas Afrikaans. De Belg Van den Bossche, nu hoogleraar en directeur bij het World Trade Institute in Bern, bespeurt ook veel „sympathie” voor een benoeming van een vrouw. Ook dat zou een primeur zijn voor de WTO.

En verder, zegt Van den Bossche, leeft onder veel van de 164 WTO-leden de overtuiging dat de nieuwe directeur-generaal enig politiek gewicht in de schaal moet leggen – en in eigen land minstens minister moet zijn geweest. Azevêdo, oud-ambassadeur van Brazilië bij de WTO, had die ervaring niet en kon mede daarom „niet zomaar het Witte Huis bellen”, zegt Van den Bossche. Mohamed is oud-minister van Buitenlandse Zaken en Handel, Okonjo-Iweala oud-minister van Financiën.

Compromissen vinden

De belangrijkste rol van de directeur-generaal in Genève is die van bemiddelaar, zegt Van den Bossche. „Hij of zij moet verbindingen kunnen leggen tussen lidstaten en hen helpen compromissen te vinden.” De macht van de WTO-baas moet volgens de Belg evenwel niet worden „overdreven”, want de WTO is vooral een club waarvan de 164 leden met elkaar de besluiten nemen. „De oplossing van de huidige crisis gaat niet van de directeur-generaal komen, wie dat ook zal worden.” Daarvoor, zegt hij, moeten „de grote spelers” zelf tot elkaar komen.

Het Beroepsorgaan waarin Van den Bossche zat, is buiten functie sinds december, omdat de VS weigeren nieuwe leden van het orgaan te benoemen. Nu is er geen beroep meer mogelijk in handelsconflicten. Weliswaar doen zogeheten ‘panels’ met experts in eerste instantie uitspraken in handelsgeschillen, maar die uitspraken zijn niet bindend als één van de partijen in beroep gaat. Lidstaten kunnen het WTO-systeem nu frustreren door bij het niet-operationele Beroepsorgaan in beroep te gaan, puur om te verhinderen dat een uitspraak bindend wordt. Dit gebeurde sinds december al tweemaal, waarvan één keer, cynisch genoeg, door de VS zelf.

De bezwaren van de Amerikanen tegen de WTO – een organisatie die ze zelf hielpen opbouwen – zijn legio. Ze vinden dat het Beroepsorgaan zich te veel opstelt als internationaal gerechtshof dat de soevereiniteit van de VS ondergraaft. Ook vinden de Amerikanen dat ze te vaak in belangrijke conflicten, bijvoorbeeld over antidumpingheffingen tegen China, in het ongelijk worden gesteld. Een diepere klacht over China, die door de Europese Unie wordt gedeeld, is de status binnen de WTO van China van ontwikkelingsland, die meer ruimte biedt om de eigen markt af te schermen. De WTO zou bovendien onvoldoende waarborgen bieden tegen oneerlijke concurrentie van Chinese (semi-)overheidsbedrijven en tegen het stelen van technologie door Chinese bedrijven.

De EU deelt dus veel van de Amerikaanse grieven over China – maar zij hecht sterk aan het op regels gebaseerde WTO-systeem. Om de Amerikaanse blokkade te omzeilen, heeft de EU samen met 22 andere WTO-leden, waaronder China, een tijdelijk arbitragemechanisme opgetuigd. Maar dit moet zijn nut nog bewijzen. De EU verloor onlangs een zaak tegen Rusland over antidumpingheffingen, maar kan niet terugvallen op het noodmechanisme, want Rusland doet daaraan niet mee.

Enorme reeks uitdagingen

Bovendien, zegt Van den Bossche, weigeren de VS financiering door de WTO van dit tijdelijke mechanisme, wat betekent dat het secretariaat van de WTO geen ondersteuning mag leveren. „Ik zie niet hoe het mechanisme kan werken zonder de hand- en spandiensten van het secretariaat.”

De nieuwe directeur-generaal van de WTO staat voor „een enorme reeks uitdagingen”, zo concluderen handelseconomen van ING in een analyse. De opmars van het protectionisme, door handelsoorlog en coronacrisis, komt daar nog bij. Het kan zijn dat de Amerikanen de WTO gaan verlaten, merkt ING op. Trump heeft daar in het verleden mee gedreigd. De Democratische presidentskandidaat Joe Biden is eveneens kritisch over China, maar staat positiever tegenover internationale organisaties, waaronder de WTO.

Pas na de verkiezingen, zo verwacht Van den Bossche, kan de benoeming van een nieuwe baas van de WTO echt van de grond komen. Trump heeft er geen belang bij om de door hem verguisde WTO te helpen met een snelle benoeming. En als Biden wint, zal hij eerst zijn team moeten samenstellen.

Totdat er een nieuwe directeur-generaal is, zal de WTO het zonder moeten doen, want Azevêdo vertrekt op 31 augustus en over een interim-directeur-generaal konden de leden het vorige week niet eens worden. Een Europese kandidaat werd door de Amerikanen afgewezen, een Amerikaanse kandidaat door de EU en de Chinezen. Van den Bossche: „Dat men hierover al niet op één lijn kon komen, toont hoe diep de crisis is.”