Analyse

Een nieuw krachtenveld in Europa na top van 90 uur

Akkoord EU De EU neemt bijzondere maatregelen voor een bijzondere situatie op een top die nieuwe verhoudingen laat zien.

Premier Rutte (boven), Commissievoorzitter Von der Leyen en Europese Raad-voorzitter Michel na de top.
Premier Rutte (boven), Commissievoorzitter Von der Leyen en Europese Raad-voorzitter Michel na de top. Foto’s Robin Utrecht/ANP en Stéphanie Lecocq/EPA

De opluchting was dinsdagochtend van het gezicht van Charles Michel af te lezen. „We did it”, zei de voorzitter van de Europese Raad iets na 06.00 uur, meer dan 90 uur na het begin van de Europese topontmoeting. Michel presenteerde een akkoord over de nieuwe Europese meerjarenbegroting (2021-2027) én een speciaal coronaherstelfonds, in totaal ruim 1.820 miljard euro. Het betekent een ongekende stimuleringsimpuls, waarbij lidstaten die zwaar getroffen worden door de coronarecessie aanspraak kunnen maken op miljarden aan Europees geld.

„Een bepalend moment voor Europa”, noemde Michel het. Voor het eerst geven de Europese lidstaten de Europese Commissie toestemming op grote schaal geld te lenen, en, cruciaal, een aanzienlijk deel van dat geld als subsidie uit te geven. Van de 750 miljard euro die in het herstelfonds gestopt zal worden, kan 390 miljard uitgekeerd worden als subsidie. De resterende 360 miljard kunnen lidstaten goedkoop lenen.

„Buitengewone gebeurtenissen vereisen buitengewone nieuwe methoden”, zei de Duitse bondskanselier Angela Merkel dinsdagochtend. Dat zij zich halverwege mei samen met de Franse president achter een speciaal coronafonds schaarde, legde de basis voor het dinsdag bereikte akkoord. Het leidde er bovendien toe dat de groep landen die traditioneel niets voelt voor het aangaan van Europese schulden, waaronder Nederland, een belangrijke bondgenoot verloor.

Dit betekent niet dat het dinsdag bereikte akkoord louter een een-tweetje is tussen Duitsland en Frankrijk. Een groep kleine maar rijke landen verzette zich lange tijd fel tegen het plan en wist uiteindelijk belangrijke concessies af te dwingen. De zogeheten ‘zuinige vier’ (Nederland, Oostenijk, Denemarken en Zweden) krijgen er een hoge korting op hun afdracht aan de Europese meerjarenbegroting voor terug. De Europese Commissie hoopte aanvankelijk juist vurig dat het vertrek van het Verenigd Koninkrijk een eind zou maken aan het systeem van de ‘korting’ voor ‘rijke’ lidstaten. Bovendien is het aandeel subsidies in het herstelfonds door de zuinige druk wat geslonken: van 500 miljard naar 390 miljard.

Als de soms felle onderhandelingen van de afgelopen dagen en weken iets hebben laten zien, dan is het dat er door het vertrek van het Verenigd Koninkrijk binnen de EU een nieuw krachtenveld is ontstaan waarin lidstaten moeten zoeken naar een nieuwe rol. Het dinsdag overeengekomen pakket was er nooit in deze vorm gekomen als het VK nog aan de onderhandelingstafel had gezeten. Maar het vertrek van het VK dwingt ook andere lidstaten tot een actievere rol – Nederland voorop. In de eerste begrotingsonderhandeling na Brexit nam Nederland de rol van ‘allerzuinigste’ over, met alle kritiek en verwijten die daarbij horen.

Leider van het verzet

Premier Mark Rutte (VVD) groeide binnen Europa uit tot de onofficiële leider van het verzet en kwam ook vanuit Duitsland en Frankrijk onder grote druk te staan. De afgelopen vier dagen stond Rutte vol in de vuurlinie en botste hij af en toe hard met collega-regeringsleiders. Macron vergeleek hem tijdens een verhitte vergaderronde met de Britse premier David Cameron, die zijn land richting een vertrek uit de EU leidde, en meermaals dreigde de toponderhandeling te verlaten. Ook de Italiaanse premier Giuseppe Conte maakte harde verwijten. Rutte relativeerde de botsingen en benadrukte de nog altijd „warme banden” met Merkel, Macron en Conte.

Toen in april voor het eerst werd afgesproken dat er een speciaal coronaherstelfonds zou komen dat de Europese Commissie zou gaan inrichten, zei Rutte dat voorkomen moet worden dat „leningen op een creatieve manier toch giften worden”. Het door de Europese Commissie voorgestelde bedrag van 500 miljard aan giften kromp, maar nog altijd komen de komende jaren honderden miljarden extra Europese bestedingen beschikbaar.

Naast het verlagen van het subsidiedeel van het fonds concentreerde Nederland zich in de onderhandelingen op het aanscherpen van de garantie dat lidstaten die een subsidie ontvangen ook daadwerkelijk hervormingen doorvoeren, in bijvoorbeeld hun pensioenstelsel of de arbeidsmarkt. Dat Rutte een ‘veto’ eiste over de betalingen leverde hem dit weekend een eenzame positie op en het verwijt dat Nederland politieagent wil spelen in de rest van Europa. Maar Rutte kreeg voor elkaar dat in het uiteindelijk akkoord een methode is opgenomen waarbij een lidstaat betalingen uit het fonds kan bevriezen als de lidstaat vindt dat onvoldoende is voldaan aan hervormingsafspraken.

Commissievoorzitter Von der Leyen en EU-raadsvoorzitter Michel na afloop van de EU-top. Foto Stéphanie Lecocq/EPA

De premier toonde zich dinsdagochtend tevreden met een „omvangrijk en goed pakket waarin de Nederlandse belangen geborgd zijn en waarvan Europa sterker wordt”. Rutte legde vooral nadruk op het behoud van de Nederlandse korting én de ‘noodrem’, waarmee lidstaten „over en weer de vinger aan de pols kunnen houden”.

Lees ook: EU-leiders bereiken akkoord na vier dagen onderhandelen

Het helpt hem bij het verkopen van het akkoord in eigen land, door te benadrukken dat er nu écht harde garanties komen om de economie van kwakkelende EU-landen te hervormen. Tegelijk is de Nederlandse inspanning voor de ‘noodrem’ ook opmerkelijk. Het betekent dat landen zich in vergaande mate moeten gaan bezig houden met het sociale beleid in andere landen. Rutte sprak dat dinsdagochtend tegen, en benadrukte dat de noodrem er vooral als preventief middel is om de „Europese Commissie te helpen extra druk uit te oefenen”. Ook dat is opmerkelijk, voor een land dat zich de afgelopen jaren toenemend huiverig was over de macht van de Europese Commissie.

Beperkte modernisering

De meerjarenbegroting bedraagt de komende zeven jaar 1.074 miljard euro. Modernisering van het gezamenlijk budget, een Nederlandse wens, is beperkt gebleven. Vooral in de laatste onderhandelingsrondes is er nog wat gesneden in de fondsen voor innovatie en de klimaattransitie. Wel zit in het akkoord de afspraak dat 30 procent van al het geld moet bijdragen aan de Europese klimaatambities. Critici vragen zich af hoe dat wordt bepaald.

Een van de twistpunten was de afgelopen dagen de zogeheten ‘rechtsstaattoets’, waarmee de Europese Commissie lidstaten die de rechtsstaat ondermijnen moet kunnen korten op EU-gelden. Tijdens de laatste uren van de onderhandelingen, in de nacht van maandag op dinsdag, werd er nog in de passages die daarover gaan gesnoeid. De Hongaarse premier Viktor Orbán kreeg, uiteindelijk gesteund door Macron, voor elkaar dat de tekst werd afgezwakt. Maar nog steeds is afgesproken dat de Commissie met voorstellen zal komen om de rechtsstaat onderdeel van de evaluatie te maken. Rutte ontkende dat er concessies zijn gedaan en sprak van een „soberder bewoording”.

De komende tijd moeten veel details nog worden uitgewerkt. Maar dat lidstaten het nog geen zes maanden na de start van de coronacrisis eens werden over dit forse steunpakket, is een wereld van verschil met de trage reactie tijdens de kredietcrisis. Na een aantal donkere maanden waarin het virus hard toesloeg en de verwijten over en weer ongemeen fel waren, geeft dit Europa weer wat vertrouwen.