Hoe Wopke Hoekstra vast bleef houden aan zijn zelfbedachte fonds

Staatsvermogensfonds Maandenlang bleef minister Wopke Hoekstra vasthouden aan ‘zijn’ idee voor een staatsbeleggingsfonds. Zijn eigen ambtenaren zaten meer op één lijn met minister Eric Wiebes dan met hun eigen minister.

Minister Wopke Hoekstra (met stropdas - Financiën, CDA) en minister Eric Wiebes (Economische Zaken en Klimaat, VVD) in januari van dit jaar in Amsterdam bij de lancering van staatsinvesteringsbank Invest-NL.
Minister Wopke Hoekstra (met stropdas - Financiën, CDA) en minister Eric Wiebes (Economische Zaken en Klimaat, VVD) in januari van dit jaar in Amsterdam bij de lancering van staatsinvesteringsbank Invest-NL. FOTO REMKO DE WAAL / ANP

Wopke Hoekstra komt er in maart 2019 voor het eerst mee op de proppen. Eerder dat jaar heeft hij informatie laten verzamelen over de lage rentestanden, financiering van de schuld en beleggingsrendementen op de Amsterdamse beurs. En dan ligt er op zijn ministerie ineens een plan om een investeringsfonds op richten.

In het Concept-plan Delta 2030, één A4’tje, schrijft de minister van Financiën (CDA) losjes het idee op dat later dat jaar rond Prinsjesdag veel politieke ophef zal veroorzaken. „Eenmalig 50 tot 100 miljard vrijmaken en onderbrengen in een fonds.” Dat geld zou de staat moeten lenen, gebruikmakend van „de historisch zeer lage rentelasten”, en dan in een beleggingsfonds stoppen „met rendement als primair oogmerk, grotendeels vergelijkbaar met pensioenfondsen”. Dit rendement zou het kabinet na aftrek van kosten kunnen investeren. Per jaar zou dat een paar miljard euro kunnen opleveren om te investeren, rekent Hoekstra losjes voor. Hij noemt als mogelijke investeringsdoelen: onderzoek en ontwikkeling, innovatie, kunstmatige intelligentie, machine learning, cyber security en infrastructuur. De minister vraagt zijn ambtenaren het idee te becommentariëren en onderdelen door te rekenen.

Economische groei bevorderen

De notitie is het startschot voor maanden ambtelijk en politiek debat over de vermeende voordelen van de lage rente en de vorm waarin de overheid het beste haar geld kan aanwenden om economische groei te bevorderen. Vanaf eind maart 2019 zoeken Hoekstra’s ambtenaren druk naar argumenten voor én tegen zo’n fonds. Dat blijkt uit documenten van de ministeries van Financiën en van Economische Zaken en Klimaat (EZK), die NRC verkreeg op basis van de Wet openbaarheid van bestuur.

Een half jaar later, eind augustus, wordt het idee van Hoekstra voor zo’n staatsbeleggingsfonds (een sovereign wealth fund) uit de concepttekst van de Miljoenennota geschrapt. Tot ver in augustus wordt zo’n fonds vermeld als te onderzoeken optie om „publieke investeringen te voeden”. In de tekst die Prinsjesdag haalt, staat alleen nog dat het kabinet onderzoekt hoe een investeringsfonds kan worden opgericht, én dat het fonds mede valt onder de verantwoordelijkheid van de minister van EZK.

Het plan heeft dan al tweemaal irritatie gewekt in de coalitie. De eerste keer als het op donderdag 22 augustus onder de kop „Coalitie broedt op miljardeninjectie voor economie” uitlekt in De Telegraaf. „Aan het Binnenhof circuleert een bedrag van maar liefst 50 miljard euro dat maximaal in het fonds zou worden gestort, maar de grootte van het bedrag is nog niet definitief vastgesteld.”

Wopke Hoekstra: ‘Er komen tientallen miljarden in het investeringsfonds’

Het plan is dan nog niet voldragen, blijkt ook uit de stukken van ambtenaren.

De tweede golf ergernis volgt als minister van Economische Zaken Eric Wiebes (VVD) in interviews een dag voor Prinsjesdag claimt de bedenker te zijn van een groot investeringsplan – en niet Hoekstra zoals De Telegraaf vermoedde. Hoekstra weerspreekt Wiebes een dag later. Door de openlijke onmin tussen de twee heet het fonds vanaf dat moment in de Tweede Kamer vaak het Wopke-Wiebesfonds.

Wat is er gebeurd sinds voorjaar 2019, toen Hoekstra met zijn plan voor een staatsbeleggingsfonds kwam, en eind augustus 2019, toen het verdween uit de Miljoenennota? Wat was de rol van de ambtenaren op Financiën? En vooral: wat beoogde Hoekstra met zo’n nieuw staatsfonds?

Ambtelijke aarzelingen

Met als onderwerpregel ‘Huiswerk minister’ gaan ambtenaren van Financiën eind maart enthousiast aan de slag met de conceptnota van Hoekstra. Diverse afdelingen zijn betrokken, de afdeling Algemene Financiële en Economische Politiek (AFEP) coördineert. Enigszins verrast zijn ze wel over het voorstel, blijkt al snel.

Nota’s worden opgesteld, memo’s geschreven, Excelsheets met verwachte rendementen opgesteld, internationale voorbeelden gezocht en brainstorms gehouden. De minister houdt vanaf het begin druk op de ketel: hij wil in korte tijd zo veel mogelijk informatie over een sovereign wealth fund op tafel te krijgen.

Begin april ligt er een eerste ambtelijke weging van Hoekstra’s Concept-plan Delta 2030. De ambtenaren zijn niet positief over „Uw voorstel tot oprichting van een SWF”, het staatsvermogensfonds. De ambtenaren stellen onder meer dat schuld aangaan om te beleggen risicovol is. Het is bovendien „een principiële stap” om „risicovol [te gaan] beleggen met gemeenschapsgeld”. Ze verwachten maximaal 1,5 tot 2,5 procent nettorendement, niet de 5 procent die Hoekstra in zijn conceptnota had berekend. Dat rendement zal bovendien „grillig” zijn, waardoor de reguliere begroting of de centrale bank een achtervang moet bieden. Ook constateren de ambtenaren dat de lage rente op zichzelf geen reden is extra schuld aan te gaan om winst te maken.

Ze zetten de vier doelstellingen die Hoekstra bij zijn plan formuleerde nog eens op een rij: profiteren van de zeer lage rente, verbeteren van de Nederlandse economie door overheidsinvesteringen te verhogen, vergroten van de staatsschuld zodat staatsobligaties beter verhandelbaar blijven, en de houdbaarheid van de schuld op orde houden. Op basis daarvan hebben zij diens fonds afgezet tegen alternatieven. Minder risicovolle opties – zoals begrotingsoverschotten in een investeringsfonds storten, tijdelijk meer overheidsuitgaven of mee-investeren in projecten van het prille investeringsvehikel Invest-NL – scoren ook allemaal goed, of zelfs beter, is de conclusie.

Hoekstra en zijn ambtenaren bespreken deze punten uitgebreid tijdens brainstorms op 8 april. De minister stelt nieuwe vragen en dringt aan, blijkens een mail van de Agent van de Generale Thesaurie aan een aantal medewerkers, op „een positieve toonzetting waar dat kan”.

Op 10 april spreekt Hoekstra voor het eerst met Eric Wiebes over de wens meer te investeren in de economie. Die denkt daar dan ook al met zijn ambtenaren over na. Wiebes wil sowieso extra geld om te investeren in innovatie en „sleuteltechnologie” als kunstmatige intelligentie: 100 miljoen euro maar liever meer.

Een ambtenaar van EZK noteert op 12 april dat Wiebes heeft gepleit voor „investeren in economische ontwikkeling/technologie: minimaal 100 miljoen euro per jaar voor innovatie, maar liever FES 2.0 van 2 mrd. MFIN toonde zich voorstander van een Sovereign Wealth Fund.” Wiebes denkt dus aan een variant op het Fonds Economische Structuurversterking (FES) dat in de jaren negentig werd opgericht en voor een deel met gasbaten werd gevuld. Dat fonds werd opgedoekt in 2010.

Vanaf dan zijn niet alleen ambtenaren op Financiën druk met het fonds , maar ook op EZK. Op Economische Zaken willen ze geen staatsbeleggingsfonds, maar een ‘normaal’ investeringsfonds, ook al kleven daar ook nadelen aan. Het oude FES werd uiteindelijk gebruikt voor andere uitgaven dan grote projecten die een breder economisch rendement opleveren.

Daarbij lijkt ook de politieke aansturing een rol te spelen. Het oude FES (dus ook het nieuwe) valt onder EZ. Een nieuw beleggingsfonds zou onder Financiën kunnen vallen, al was het omdat het Agentschap betrokken is bij verhoging van staatsschuld. Dat besef dringt door bij Financiën, dat vaststelt dat EZK het investeringsfonds zal beheren en dat een rol voor Hoekstra allerminst vanzelfsprekend is.

Een politieke tussenbalans

Eind april komt de coalitie bijeen voor een ‘midterm review’. De coalitie van VVD, CDA, D66 en ChristenUnie is halverwege de regeerperiode, het is tijd om na te denken over de tweede helft. Het geld klotst tegen de plinten, het begrotingsoverschot bedraagt 11,5 miljard euro en de roep om publieke investeringen neemt toe. Wopke Hoekstra schrijft voor die bijeenkomst een stuk. Op een van de laatste pagina’s oppert hij dat de lage rente mogelijkheden biedt voor investeringen. Hij somt een manieren op waarop dat kan: bijvoorbeeld een investeringsfonds, en ook twee varianten van een staatsbeleggingsfonds.

Begin mei nemen zijn ambtenaren verder stelling. De oprichting van een sovereign wealth fund is zeer tijdrovend. Mogelijk moet zelfs de comptabiliteitswet worden aangepast, de basis voor financiële beslissingen van de rijksoverheid. Maar Hoekstra beslist dat hij „verder wil met de fondsen”, schrijft een ambtenaar. Ook wil de minister uitwerking van de optie meer met staatsdeelnemingen te doen.

Op Financiën ontstaat twijfel over wat Hoekstra precies beoogt: „We concludeerden dat de vraagstelling van de minister nog onduidelijk is als het gaat om investeringen. Gaat het nu om het verdienvermogen NL of om beschermen industrieën?”

Hoekstra wijst andere opties niet af, maar laat tegelijkertijd zijn idee niet los. Na een brainstorm op 23 mei lijkt hij te opteren voor een kleinschalige pilot met „een swf van 10 miljard euro”. Daarna verdwijnt die optie uit beeld. Ook wil de minister dat een delegatie ambtenaren afreist naar Singapore, dat diverse staatsbeleggingsfondsen heeft. Een groepje ambtenaren bezoekt op 4 en 5 juli Singapore.

Half juli wordt duidelijk dat Hoekstra zijn fonds een plekje wil geven in de Miljoenennota. Hij wil twee varianten uitgewerkt hebben: een beleggingsvariant (het swf), en een fonds-FES-variant. Uit berekeningen die zomer blijkt het verwachte rendement van een staatsbeleggingsfonds nog lager dan eerder gedacht. Als er 50 miljard euro in wordt gestort – waarbij de vraag is of Nederland in korte tijd zo’n bedrag überhaupt kan ophalen zonder negatieve gevolgen voor de rente – dan resteert naar verwachting een beschikbaar investeringsbudget van gemiddeld 490 miljoen euro per jaar. Gemíddeld dus, het kan het ene jaar meer zijn, maar zeker ook minder of zelfs negatief, als de beleggingsresultaten tegenvallen.

Groeifonds

Eind juli wordt gewerkt aan de teksten voor de Miljoenennota. Vanaf nu wordt gerept van een Groeifonds. Hoekstra ontvangt op 12 augustus ambtelijk advies over het Groeifonds, gekoppeld aan de concepttekst voor de Miljoenennota. Daarin zijn zowel het investeringsfonds dat Wiebes wilde als Hoekstra’s staatsbeleggingsfonds uitgewerkt. De conclusies van de ambtenaren zijn keihard: met een reeks argumenten raden ze een staatsbeleggingsfonds af. „Wij zien financiële en reputatierisico’s voor de rol en persoon van de minister van Financiën.” Over de Wiebes-variant: „Aan de begrotingsfondsvariant (...) kleven wat ons betreft minder financiële risico’s.” Even verderop: „Op basis van onderstaande punten is ons advies om eerst tot een goede en binnen het kabinet gedeelde analyse te komen van wat het doel zou zijn van een dergelijk fonds, alvorens naar buiten toe te communiceren dat het kabinet kijkt naar mogelijkheden om een fonds op te richten.”

Ambtenaren van EZK adviseren hun minister intussen ervoor te zorgen dat de Miljoenennota meldt dat EZK beleidsverantwoordelijkheid voor innovatie draagt. Op 21 augustus schrijven ze Wiebes: „Een beleggingsfonds/sovereign wealth fund heeft, zoals eerder met u besproken, niet de voorkeur van EZK. Idealiter wordt deze optie al geschrapt uit de Miljoenennota.”

Na het lek in De Telegraaf op 22 augustus werken beide ministeries samen aan een tekst voor de Miljoenennota. Die tekst én het fonds worden in de weken voor Prinsjesdag diverse malen in de ministerraad besproken. Resultaat: de optie van een staatsbeleggingsfonds verdwijnt uit de tekst. En de rol van de minister van EZK bij fonds én opstellen van een investeringsagenda wordt toegevoegd.

Op de vraag waarom Hoekstra vasthield aan het staatsbeleggingsfonds ondanks de tegenwerpingen van zijn ambtenaren, zegt een woordvoerder van het ministerie: „Hoekstra wilde verschillende opties voor een fonds op tafel houden, ook radicale zoals deze. Hij heeft aan de coalitie diverse varianten van een fonds voorgesteld, ook de variant waar uiteindelijk voor gekozen is. Hij was niet getrouwd met één van de varianten.”

Wiebes en Hoekstra presenteren zich inmiddels gezamenlijk als architecten van het fonds, dat volgens Hoekstra komende Prinsjesdag het licht moet zien.

Lees ook dit eerdere bericht over het staatsbeleggingsfonds:Ineens strooit Minister Nein met miljarden