Artist impression van het nieuwe Feyenoord-stadion, waarvan de opening in 2025 staat gepland.

Beeld OMA/LOLA

Interview

‘Feyenoord is per definitie een zeer emotioneel dossier’

Paul Hofstra, directeur Rekenkamer Rotterdam De gemeente Rotterdam kan niet zomaar honderd miljoen in Feyenoord City steken, zegt Paul Hofstra van de Rekenkamer. „Ze kijken onvoldoende kritisch naar risico’s en geld.”

De gemeente Rotterdam wil meer dan honderd miljoen euro in het nieuwe Feyenoord-stadion steken. Maar het stadsbestuur heeft één fundamentele vraag daarover nog niet beantwoord, staat in de tussenrapportage Aandeel zonder belang van de Rekenkamer Rotterdam die donderdag is gepubliceerd.

Waaróm?

Met welk ‘publiek belang’ financiert de gemeente een groot deel van Feyenoord City, het duurste stadion van Nederland (444 miljoen euro, 63.000 zitplaatsen) met omvangrijke gebiedsontwikkeling? Die vraag dringt zich vooral op omdat de gemeente voor 40 miljoen euro aandeelhouder wordt en rendement krijgt.

„Stadion Feijenoord – níet de voetbalclub – is een private onderneming”, zegt Rekenkamer-directeur Paul Hofstra op zijn werkkamer in het centrum. „Je mag niet zomaar belastinggeld stoppen in een onderneming. Daar zijn stringente regels voor, in wetten en beleidskaders.”

Speelt emotie een grote rol in grote dossiers zoals Feyenoord City?

„Feyenoord is per definitie een zeer emotioneel dossier. In de zin van dat er onvoldoende kritisch naar de risico’s en het geld wordt gekeken. Impliciet zegt de gemeente: er zit per definitie publiek belang in alles rond Feyenoord. En dat is niet zo.”

Wat ‘publiek belang’ is, is niet wettelijk vastgelegd en uiteindelijk een politiek besluit, staat in de tussenrapportage, die verschijnt in aanloop naar een breder onderzoek over Feyenoord City. Algemeen gaat het om projecten met maatschappelijk belang, die zonder de overheid vanuit de markt niet tot stand komen.

Paul Hofstra is sinds 2009 directeur van de Rotterdamse Rekenkamer.

Foto Andreas Terlaak

In de Gemeentewet en de Wet financiering decentrale overheden (Fido) is wél bepaald dat gemeenten bij dit soort projecten het publiek belang moeten vastleggen. Maar omdat „expliciete argumentatie” bij Feyenoord City ontbreekt, heeft de gemeenteraad nooit een los besluit genomen over de „wenselijkheid van aandeelhouderschap”, zegt de Rekenkamer.

Ook zijn geen andere vormen van overheidssteun aan de raad voorgelegd, zoals een garantie, borg of lening. Tevens zijn geen alternatieven – gebiedsontwikkeling zónder nieuw stadion – uitgewerkt.

Lees ook ‘Een betaalbaar en snel plan voor een moderne Kuip’

Het risico is volgens Hofstra niet dat Rotterdam door Europa van illegale staatssteun wordt beschuldigd; dat is het niet, volgens een staatssteuntoets. „Het linke is de mogelijke precedentwerking. Rotterdam heeft wel meer clubs die vast een mooi stadion willen, het liefst onder makkelijke condities. Verdorie nog aan toe, door het vrijwel ontlopen van een discussie over het publiek belang, dreigt de gemeente hier in strijd met de regels een aandelenpakket te verwerven.”

Verder ziet de Rekenkamer een „groot risico” dat de gemeente haar publieke rol in dit private project niet zuiver kan houden. Mede nu de coronacrisis financiële druk legt op de haalbaarheid van Feyenoord City – terwijl de beoogde oplevering van het nieuwe stadion al van 2023 naar 2025 is verschoven. Door de „hechte onderlinge samenwerking” met marktpartijen is het voor de gemeente lastig de projectontwikkeling „voldoende kritisch en objectief” te volgen en te toetsen.

Hoe zou die scheiding beter kunnen? De gemeente zit samen met het projectbureau van Feyenoord City in één pand. De financieel directeur van het stadion is oud-topambtenaar van de gemeente.

„Die scheidslijn is heel dun en dat geeft allerlei risico’s. Daarom kijken wij altijd scherp en kritisch naar de governance. Niet alleen op papier, ook feitelijk.”

Die governance is deels wel goed geregeld, staat in de tussenrapportage.

„De governance rond de gebiedsontwikkeling is complex, maar in opzet goed. Over de governance rond het stadion zijn we minder positief. Het is diffuus, veel afspraken over de rolverdeling gaan mondeling. Als een gemeente haar publieke rol combineert met een adviesrol, wordt het ingewikkeld als er druk op een project komt. En er ís druk, met name door de coronacrisis dreigen er financiële gaten te ontstaan. Het risico is dat steeds nadrukkelijker wordt gekeken naar de partij met de diepste zakken: de overheid.”

Voor de gemeenteraad is het lastig om het project Feyenoord City te controleren, omdat het niet te horen krijgt hoe de financiering loopt, zegt de Rekenkamer. De laatste ‘voortgangsrapportage’ van oktober 2019 was al gedateerd en wegens corona is er in april geen verschenen. Sowieso moeten de actuele risico’s voor het project in die rapportages beter weergegeven worden, vindt de Rekenkamer.

Het toekomstige Feyenoord City, in de avond, met rechtsboven de oude Kuip en links aan de oever van de Maas het nieuwe stadion.

Beeld OMA/LOLA

Verder heeft het college zonder de raad te informeren financiële steun gegeven aan de Stichting Gebiedsontwikkeling aan de Maas, het bedrijvenconsortium van Heijmans Vastgoed, Provast en Syntrus Achmea dat de gebiedsontwikkeling rond Feyenoord City realiseert. Dat schrijft de Rekenkamer op basis van een geheime ‘agendapost’ van het college.

In april heeft het college de raad „onvolledig” geïnformeerd over ondersteuning van deze stichting. Wegens de coronacrisis had het consortium moeite bankleningen voor de gebiedsontwikkeling tijdig rond te krijgen, schreef het college destijds. Er was met name geld nodig om huidige bedrijven op de bouwgrond uit te kopen. Om te helpen zou de gemeente „een beperkt aantal opdrachten”, onder meer grond- en milieuonderzoeken, overnemen en voorschieten.

Hoeveel, en wát voor soort steun het college nog meer in het geheim heeft toegezegd, kan en mag Hofstra niet zeggen. „Dat is af en toe ook frustrerend voor de Rekenkamer.” In het rapport staat alleen dat de steun „relatief beperkt” is, maar wel in strijd met de afspraken.

Volgens een raadsbesluit uit 2017 steekt de gemeente „ten hoogste” 40 miljoen euro in aandelen en „maximaal” 60 miljoen aan bouwgrond om in erfpacht uit te geven – los van een oude lening van 7,9 miljoen euro die is omgezet in aandelen en 37 miljoen aan infrastructuur. Dat 40 miljoen in aandelen de grens is, heeft de coalitie van VVD, GroenLinks, D66, PvdA, CDA en ChristenUnie-SGP deze week herbevestigd aan RTV Rijnmond.

Waarom had het college wél moeten informeren over die extra steun?

„Omdat het verder gaat dan de gemaakte afspraken. De raad is medegedeeld: dit is het pakket, we gaan niet verder dan die veertig miljoen in aandelen. Wat wij hebben geconstateerd, is dat financiële grenzen zijn overschreden. In dit geval ten opzichte van de afspraken.”

De Rekenkamer is ervan geschrokken?

„Ja, anders zou het niet in ons onderzoek staan. Het is een principieel punt, nog even los van de omvang van het bedrag.”

Na drie mislukte stadionplannen in vijftien jaar, is de wil om Feyenoord City wél te doen slagen groot. De Kuip (1937) heeft achterstallig onderhoud en het nieuwe stadion moet meer omzet opleveren uit kaartverkoop, evenementen en horeca. Zo zou Feyenoord een hoger spelersbudget – salarishuis – kunnen creëren (in opzet 25 miljoen euro), wat tot betere prestaties en meer landstitels moet leiden.

Maar er zijn veel meer ambities, staat in het masterplan. Met het nieuwe stadion moet Feyenoord ook de grootste multisportclub voor top- en breedtesport van Nederland worden, met onder meer basketbal, handbal, zaalvoetbal en hockey. In achterstandswijken van het Nationaal Programma Rotterdam Zuid moeten zeven ‘satellietclubs’ komen.

Feyenoord City is ook bedoeld als een banenmotor. Het gebied moet Rotterdam-Zuid 1.500 banen opleveren op het terrein van sport, voeding en gezondheid. Er komen 500 leer- en werkplekken bij zowel de club als het omringende gebied en voor jongeren die schoolverlaters dreigen te worden. Het stadion, dat deels ín de Nieuwe Maas wordt gebouwd, moet als nieuw stadsicoon toeristen trekken.

En dan is er de grootschalige gebiedsontwikkeling rond het nieuwe stadion. Feyenoord City omvat ook de bouw van maximaal 3.700 woningen, deels in torens. De ‘Strip’ wordt een lange, verhoogde winkelstraat die gebieden met elkaar verbindt. Om het nieuwe stadion komt een wandelpassage en de zuidoever wordt een aantrekkelijk recreatiegebied.

Zelf noemt de gemeente dát heel beknopt als „publiek belang” in de Position Paper van Feyenoord City (2017): die openbare ‘concours’, de mooie waterkant en het multifunctionele stadion. „Maar dat is natuurlijk geen publiek belang”, zegt Hofstra. „Dan moet je het ook expliciet maken. Niet in termen van: het stadion is multifunctioneel, je kunt eromheen lopen, of het ziet er allemaal zo mooi uit.”

Het nieuwe Feyenoord-stadion met daaromheen de omloop (‘concours’ genoemd).

Beeld OMA/LOLA

De renovatie van het gemeentelijke Museum Boijmans van Beuningen (169 miljoen euro) bijvoorbeeld, of de aanleg van de Erasmusbrug (165 miljoen euro). „Dát is zuiver publiek belang”, zegt Hofstra. „Die vergelijking met de Erasmusbrug wordt vaker gemaakt. Ammehoela. De Erasmusbrug is van de stad, een publiek goed. Dat is een groot verschil.”

Breedtesport, onderwijs, werkgelegenheid: is dat geen publiek belang?

„Er is daar al heel veel aan breedtesport gerealiseerd. Onderwijsprogramma’s zijn er ook al. En als daar wordt gebouwd, levert het arbeidsplaatsen op. Hartstikke mooi, maar bouw levert altijd werkgelegenheid op. Zo hol je het hele begrip publiek belang uit. De vraag is: wat gaat er gebeuren als dat stadion er níet komt?”

Met de onstuimige vastgoedontwikkeling in Rotterdam, is het voorstelbaar dat het gebied ook tot ontwikkeling kan komen zonder het nieuwe stadion?

„Jullie zeggen het. Iedereen denkt het. De druk op de woningmarkt is enorm, zeker in Rotterdam. Het is goed voorstelbaar dat de gebiedsontwikkeling er ook komt als het stadion niet wordt gebouwd.”

Het is wel het belangrijkste argument van het college: het stadion is nodig voor de ontwikkeling van Rotterdam-Zuid.

„Soms heb ik het idee dat het bijna omgekeerd is: dat de gebiedsontwikkeling zo ongeveer nodig is om dat stadion te kunnen bouwen. Maar je moet dat dan ook hard maken door alternatieve scenario’s uit te werken. En dat is nooit gebeurd.”

Lees ook dit verhaal over de haperende pr-strategie rond Feyenoord City

‘Er is geen Plan B’, zegt het college.

„Er moet wel een Plan B komen. En natuurlijk is er altijd een ander scenario. Het is aan de gemeenteraad daar een besluit over te nemen, die zit er om te waken over het publieke belang voor de stad. De raad dient niet het belang van de markt.”

Wat als het college en de raadscoalitie uw onderzoek naast zich neerleggen?

„Dat kan. Dat zal het politieke debat moeten uitwijzen. Het college vindt in ieder geval dat invulling is gegeven aan het publiek belang. De Rekenkamer heeft onder meer gekeken naar eisen vanuit wet- en regelgeving en zegt: dit deugt niet.”

Volgen dan rechtszaken van belanghebbenden over gebrek aan publiek belang?

„Dat kan in theorie ook. Van elk overheidsbesluit kun je een zaak maken.”

Kan het college een adviesbureau het publiek belang niet laten opschrijven? In een mooi rapportje met glimmende kaft.

„Alles kan. De vraag is A: is dat dan voldoende beargumenteerd? En B: geeft de raad er wel een klap op? Alleen een glimmend kaftje is by far niet voldoende.”

De Rekenkamer schrijft: de financiële bijdrage van de gemeente is er vooral als signaal naar andere financiers?

„Ja, het college heeft aangegeven: wij zijn bereid er geld in te steken en verwachten dan dat anderen dat ook gaan doen. Maar wettelijk moet het publieke belang los gezien worden van financiële afwegingen. Daarom zegt de Rekenkamer: om díe reden mag je er geen geld in stoppen.”

Dit is wel de reden dat Goldman Sachs en andere banken meedoen [met een lening van 232 miljoen euro]. Als de gemeente meedoet, zal het vast wel goed zitten.

„Dat is feitelijk wat het college suggereert. Dat is een hele gevaarlijke route.”

Als blijkt dat er geen publiek belang te formuleren is, moet je dan toe naar een stadion zonder overheidssteun?

„Wij zeggen niet: stop er maar mee, dit kan zo niet. Het college moet alsnog een traject opstarten, waaruit een publiek belang voor die 40 miljoen euro aan aandelen blijkt. Als dat niet zo is, dán moet je het niet doen. De gemeente is echter niet zomaar een partij, maar steekt er veel geld in. Dus het is ook voorstelbaar, dat als de gemeente níet meebetaalt, het stadion uiteindelijk niet wordt gebouwd.”