Zo sneuvelde het plan om gedupeerden van de toeslagenaffaire te compenseren

Toeslagenaffaire De afgetreden Menno Snel wilde de slachtoffers in de toeslagenaffaire begin juni 2019 al een tegemoetkoming toezeggen, blijkt uit onderzoek van NRC. Door weerstand in het kabinet gebeurde dat pas veel later.

Getroffen ouders op de publieke tribune tijdens een debat met staatssecretaris Snel in de Tweede Kamer, april 2019.
Getroffen ouders op de publieke tribune tijdens een debat met staatssecretaris Snel in de Tweede Kamer, april 2019. Foto ANP/Robin van Lonkhuijsen

Op donderdag 6 juni 2019 moeten de ambtenaren van Menno Snel tot laat in de avond doorwerken. Snel ligt als staatssecretaris verantwoordelijk voor de Belastingdienst dan al maanden onder vuur vanwege de kinderopvangtoeslagenaffaire. Nu wil hij een gevoelige draai maken. Steeds heeft hij een schadevergoedingsregeling voor ouders afgehouden: de dienst heeft gewoon de wet uitgevoerd. Nu is Snel van gedachten veranderd: hij wil ouders tegemoetkomen, en ze dat ook zo snel mogelijk vertellen. Maar dan moet hij eerst steun van zijn collega’s krijgen.

NRC reconstrueerde uit interne stukken en gesprekken met betrokkenen hoe het voornemen van Snel door weerstand binnen het kabinet strandde. Door die defensieve reflex gingen voor ouders kostbare maanden verloren.

Lange tijd had de Belastingdienst de kwestie van massaal onterechte stopzetting van kinderopvangtoeslagen niet als een probleem gezien. Men had immers slechts de wet uitgevoerd. In een specifiek antifraudeproject – codenaam CAF 11 – waren ruim tweehonderd gezinnen bij een gastouderbureau in Eindhoven meedogenloos aangepakt. Door stopzetting van hun toeslagen in 2014 en tegenwerking door de Belastingdienst bij de behandeling van hun bezwaarschriften waren zij in grote financiële problemen gekomen.

Ja, had de Belastingdienst in november 2017 na een kritisch rapport van de Nationale Ombudsman toegegeven, er waren dingen misgegaan. Er zouden excuses komen voor ouders die daarvan last hadden gehad. Tegelijkertijd, zo benadrukte de dienst, de maatschappij wilde in die tijd strenge regels, „strengere handhaving en stevig optreden”.

Maar de zaak bleef doorsudderen. Publicaties in Trouw en RTL Nieuws over telkens nieuwe facetten van dat ‘stevige’ optreden wakkerden de maatschappelijke en politieke ergernis aan. Onder druk van de Tweede Kamer – waar met name Pieter Omtzigt (CDA) en Renske Leijten (SP) zich op de zaak wierpen – stelde Menno Snel (D66) in mei 2019 een commissie in onder leiding van oud-minister Piet Hein Donner. Die moest onderzoeken hoe de afdeling Toeslagen haar werk had gedaan en hoe er „een voor alle betrokkenen passende oplossing” kan worden gevonden.

Snel had tot die tijd nooit met de gedupeerde ouders gesproken: politici horen zich immers niet met individuele zaken te bemoeien. Op aandringen van de Kamer beloofde Snel dat nu wel te doen.

In de voorbereiding op dat oudergesprek verandert het denken bij Snel en zijn ambtenaren over de ernst en de toedracht van de zaak. Ze hebben al die tijd tegen elkaar gezegd: de uitkomsten van onze fraudebestrijding zijn soms spijkerhard, maar dat is de wet, zo is het beleid bedoeld.

Dat verandert tijdens een ambtelijke bespreking op dinsdag 4 juni. De nieuwe programmamanager Toeslagen is diep in de ouderdossiers gedoken. Met de onbevangen blik van een nieuwkomer is haar conclusie onthutsend: de besluiten om bij ouders geld terug te vorderen zijn vaak gewoon slecht onderbouwd. De dossiers zijn onvolledig, soms zoek. Bewijsstukken ontbreken, essentiële stappen zoals wederhoor zijn niet genomen.

Voor Snel en zijn ambtenaren is het duidelijk: de eerdere problemen zijn geen uitwassen. Het is systematisch misgegaan. De overheid, vindt Snel, moet dit nu zonder uitstel goed maken. Ouders moeten een financiële compensatie krijgen voor geleden schade.

Om dat te regelen wil hij in de ministerraad van vrijdag 7 juni steun vergaren, zo blijkt uit interne mailwisselingen en stukken in handen van NRC en gesprekken met betrokkenen. „Ik heb de intentie om voor deze groep ouders nu echt wat te doen en wil daarom alles op alles zetten om te onderzoeken hoe ik voor deze groep mensen wat kan betekenen”, zo staat er in de spreektekst die zijn ambtenaren voor de ministerraad hebben voorbereid. Er staat ook: „Samenvattend ben ik vastberaden om deze ouders op de een of andere wijze tegemoet te komen en dit dinsdag in een gesprek met de ouders te melden.” Direct daarna wil Snel „de Tweede Kamer van mijn voornemen informeren”.

Op de donderdag vóór de ministerraad denken ambtenaren hard na over hoé ze de schade van ouders kunnen vergoeden. De wet zelf biedt weinig mogelijkheden, die is te streng. De wet met terugwerkende kracht wijzigen zou enorme gevolgen hebben: „Mogelijk kunnen alle kinderopvangtoeslagaanvragers (circa 600.000; cijfer 2018) met terugwerkende kracht dan alsnog een ruimere toeslag claimen”, zo staat in een interne notitie.

In dat stuk krijgt Snel het advies om individuele overeenkomsten te sluiten met de getroffen ouders. Daarin krijgen ze alsnog de kinderopvangtoeslag vergoed, inclusief invorderingsrente en proceskosten, en een „schadevergoeding”, als „erkenning van het door hen ervaren leed”. In de notitie wordt 5.000 euro voorgesteld, „maar over de omvang van de vergoeding kan worden gediscussieerd”. In totaal, zo becijfert de ambtenaar, zullen de kosten minimaal 4,3 miljoen euro zijn.

Geen groen licht

In de ministerraad worden er veel vragen gesteld. Snel moet zaken eerst verder uitzoeken, goed afstemmen met andere ministeries. Groen licht om een belofte aan de ouders te doen, krijgt Snel niet. En uit de ambtelijke contacten daarna tussen verschillende ministeries blijkt duidelijk dat die steun er niet zal komen. Er is te veel weerstand om bij het probleem betrokken te raken, en angst voor onvoorziene financiële gevolgen.

Vooral staatssecretaris Tamara van Ark (Sociale Zaken en Werkgelegenheid, VVD) en haar ambtenaren zijn tegen, zo vertellen betrokkenen. Formeel is Sociale Zaken als ministerie ‘eigenaar’ van de kinderopvangtoeslag. De Belastingdienst keert de toeslagen uit, en controleert op fraude námens Sociale Zaken. Met een stap als deze zet je de deur open voor andere ouders die vinden dat ze te hard zijn aangepakt. Dat kan enorme financiële consequenties hebben. Sociale Zaken wordt ondersteund door ander ministeries die ook de Belastingdienst gebruiken voor het uitkeren van ‘hun’ toeslagen.

Snel wil ook dat Sociale Zaken het toeslagenbeleid en de onderliggende wetgeving aanpast. De CAF 11-zaak heeft volgens de staatssecretaris laten zien dat die wet te hard is. Als je die niet verandert, blíjft het misgaan. Maar Van Ark en haar ambtenaren hebben geen behoefte om bij het probleemdossier betrokken te raken.

Dat blijkt ook uit een mail die secretaris-generaal (sg) Loes Mulder van Sociale Zaken de maandag na de ministerraad stuurt aan haar collega-SG op Financiën, Manon Leijten.

In de brief die Snel naar de Kamer wil sturen, schrijft hij dat de toeslagenwetgeving „rigide” is en „dermate strikt dat hier niet in alle gevallen voldoende ruimte lijkt te zijn voor de menselijke aspecten en de ondersteuning van kwetsbare groepen waar toeslagen nou juist voor bedoeld zijn”. De topambtenaar van Sociale Zaken schrijft in haar commentaar daarop dat Snel „ten onrechte de oorzaak [van de toeslagenaffaire] bij de regelgeving” legt en stelt voor de tekst aan te passen. De kritische woorden van Snel worden daarop geschrapt.

Lees ook: Hoe staatssecretaris zich uiteindelijk vertilde aan de toeslagenaffaire

Mulder wijst er ook op dat de brief niet strookt met de afspraak na de ministerraad om „geen concrete toezeggingen te doen” aan ouders. Snel wil bijvoorbeeld schrijven dat er „basisprincipes zijn geschonden in de wijze waarop met burgers dient te worden omgegaan”. Als de overheid zoiets erkent, schrijft Mulder „dan is een schadevergoeding op zijn plaats”. De zin over basisprincipes verdwijnt, net als een verwijzing naar een mogelijke „schadevergoeding” voor ouders.

De spanningen tussen Financiën en Sociale Zaken blijken ook uit de wijze waarop topambtenaar Mulder de kosten van een schadevergoedingsregeling wil afschuiven, als die er ooit zou komen. „Ten aanzien van de tegemoetkoming aan ouders, gaan we ervan uit dat Financiën dit zelf financieel dekt.”

Zo sneuvelt het idee van Snel om vooruitlopend op Donner al iets voor de ouders te doen. De ouders, met wie Snel dinsdag 11 juni in de kelder van het ministerie van Financiën voor het eerst spreekt, krijgen geen belofte dat hun schade zal worden vergoed. In de Kamerbrief van diezelfde dag komen termen als schadevergoeding, financiële compensatie of genoegdoening niet voor.

Uiteindelijk zal het voor de ‘CAF 11-ouders’ nog vijf maanden van onzekerheid kosten voor ze compensatie krijgen. Dat gaat via de klassieke omweg waarmee politici proberen politieke risico’s uit te besteden. Voor het uitwerken van een regeling kan je het beste de commissie-Donner afwachten, zo schrijft de landsadvocaat, aan wie Menno Snel in aanloop naar het oudergesprek ook advies heeft gevraagd.

Volgens die landsadvocaat zijn individuele overeenkomsten die de Belastingdienst in gedachten heeft wel „denkbaar”. In zijn advies analyseert de landsadvocaat hoe die kunnen worden ingericht. In de CAF 11-zaak heeft de Belastingdienst immers structureel fouten gemaakt. Door te eisen dat je als ouder pas een vergoeding krijgt als ál die fouten bij jou zijn gemaakt, kan je de groep goed afbakenen. De landsadvocaat heeft zelfs al een lijst fouten gemaakt.

Toch blijven na zo’n afbakening volgens de landsadvocaat grote risico’s bestaan. Als de Belastingdienst nog onbekende ouders ook zo heeft behandeld, kunnen die ook aanspraak maken op de regeling. Het is dus beter, vindt de landsadvocaat, om de commissie-Donner te laten uitzoeken of er niet te veel ouders onder die voorwaarden zouden vallen. Dan kan Snel alsnog kijken of een regeling „mogelijk en wenselijk” is.

Het is die uitweg die Snel meldt als hij een maand later in de Kamer alsnog zijn belofte doet: „Er moet gewoon een schadevergoeding komen voor de ouders die gedupeerd zijn.” Het is de laatste vergaderdag van de Tweede Kamer voor het zomerreces. Voor het debat is geschermd met een motie van wantrouwen, maar die komt er niet. Door voor het eerst openbaar zo duidelijk compensatie te beloven, weet Snel de kritische Kamerleden gerust te stellen. Hij zegt er wel bij dat hij voor de precieze invulling daarvan het advies van de commissie-Donner nodig heeft.

En hoewel hij deze commissie „geen vertraging” noemt maar „een hulptroep”, zal het nog tot half november duren voor Piet Hein Donner met zijn eerste advies doorkomt. Daaruit volgt een ruimhartige schadevergoeding voor een kleine driehonderd gezinnen uit de CAF 11-zaak. Snel neemt de compensatieregeling onverkort over en nog voor Kerst krijgen zij geld overgemaakt. Het is een voorschot, want een wettelijke basis is er dan nog niet voor. De ministerraad gaat nu zonder discussie akkoord met de benodigde 7,5 miljoen euro.

Snel treedt vlak voor Kerst af: hij heeft bij de Kamer onvoldoende krediet over om de toeslagenaffaire tot een goed einde te brengen.

De beperking van de groep ouders door de commissie-Donner – die zo belangrijk was voor het kabinet – is door de opvolger van Snel volledig losgelaten. Met instemming van datzelfde kabinet. De nieuwe staatssecretaris Alexandra van Huffelen besluit half maart dat zo’n 20.000 ouders voor enige compensatie in aanmerking konden komen, precies waar de landsadvocaat voor waarschuwde.

Om de ruimere compensatie mogelijk te maken, heeft Van Huffelen met ingang van 1 juli de harde uitvoeringsregels voor toeslagen aangepast, en de verjaringstermijn voor getroffen ouders geschrapt. De kosten voor de verruimde compensatieregelingen worden geschat op 470 miljoen euro. De eerste uitbetalingen zullen deze maand plaatsvinden. De financiële risico’s en precedentwerking die voor de ministerraad reden was om Snel te blokkeren, zijn alsnog werkelijkheid geworden.