Het EU-herstelfonds wordt nog in elkaar gezet, maar nu al zijn velen ontevreden

Herstelfonds Om de EU uit de coronacrisis te helpen, komt ‘Brussel’ met een hulpfonds van 750 miljard euro. De komende weken moet duidelijk worden hoe het geld wordt verdeeld en terugbetaald.

Charles Michel, voorzitter van de Europese Raad, presenteert binnenkort een compromisvoorstel voor het herstelfonds van de Europese Unie.
Charles Michel, voorzitter van de Europese Raad, presenteert binnenkort een compromisvoorstel voor het herstelfonds van de Europese Unie. Foto John Thys / AP

Je kunt het van de positieve kant bekijken. Over één ding is Europa het al wél eens: er is een ambitieus plan nodig om de eigen economie er weer bovenop te helpen. De Europese economie is immers ongekend hard geraakt, en dreigt volgens verschillende voorspellingen zelfs minder snel te herstellen dan die in andere delen van de wereld.

Maar hoe ‘ambitieus’ de respons wordt en hoe de details eruit komen te zien, wordt de komende weken nog onderwerp van verhit debat. Het voorstel van de Europese Commissie voor een herstelfonds is het uitgangspunt, maar daaraan wordt nog volop gesleuteld. Vanaf deze week gaat de discussie een nieuwe fase in, als voorzitter van de Europese Raad Charles Michel zijn compromisvoorstel presenteert.

Wat ligt er op de onderhandelingstafel?

Samen schuld maken

Eerst het punt waar overeenstemming over is: hoe het fonds gevuld wordt. De Europese Commissie krijgt toestemming om de Europese meerjarenbegroting, waaraan alle leden jaarlijks bijdragen, als onderpand te gebruiken voor leningen op de kapitaalmarkten. Dat is in de afgelopen jaren al meermaals gebeurd, om lidstaten goedkope leningen te kunnen verstrekken en gezamenlijke garanties te kunnen afgeven.

Nu wil de Europese Commissie deze constructie op veel grotere schaal inzetten en 750 miljard euro ophalen. Daarmee is de steeds terugkerende discussie over ‘eurobonds’ – gezamenlijke Europese schulduitgifte – even afgewend. Het voordeel is dat lidstaten nu geen extra geld hoeven in te leggen, terwijl wel relatief snel een gezamenlijke, grote pot geld kan worden gevuld.

Dat zo’n gezamenlijke geldinjectie nodig is, wordt door economen breed ondersteund. Zo voorkom je dat de verschillen tussen landen te groot worden, en kun je via gerichte investeringen de ergste klappen opvangen.

Lees ook: Een forse pot om de Europese economie te redden

Twistpunt binnen de EU is hoeveel van het fonds als subsidie aan lidstaten wordt uitgekeerd, en hoeveel wordt ‘doorgeleend’. Nederland houdt vooralsnog vast aan het standpunt dat het fonds uitsluitend leningen zou moeten uitgeven. Zelfs de zwaarst getroffen landen, betoogt premier Mark Rutte (VVD), hebben nog toegang tot de kapitaalmarkten en hebben reddingsgeld niet nodig.

„Dat klopt”, zegt Lucas Guttenberg, econoom bij het Jacques Delors Centre, een denktank. „Maar waarom biedt Rutte dan nóg meer leningen aan, terwijl landen juist vrezen voor de houdbaarheid van hun schulden?”

Het risico is volgens Guttenberg dat landen nu minder gaan uitgeven en de klap zo onvoldoende opvangen. „Dat is in niemands belang. De noodzaak van investeringen stelt ook Nederland niet ter discussie. Dat kun je beter Europees doen.”

Econoom Jürgen Matthes van het Institut der Deutschen Wirtschaft, ook een denktank, denkt dat een pakket goedkope leningen economisch gezien effectief kan zijn. „Maar dit fonds is ook politiek. Zuid-Europa voelde zich de afgelopen maanden zwaar in de steek gelaten, en het risico is reëel dat landen wegzakken. Om Europa bij elkaar te houden, zijn transfers nu nodig.”

Waarheen, waarvoor?

Waar moet het geld heen? Daarvoor heeft de Commissie een uitgebreid voorstel gemaakt. Een deel vloeit in bestaande structuurprogramma’s voor zwakkere regio’s, een deel gaat naar nieuwe programma’s om Europa beter voor te bereiden op (gezondheids)crises.

Het grootste – en meest omstreden – deel heeft de Commissie alvast verdeeld onder de lidstaten, op basis van drie criteria: het bruto binnenlands product (bbp), het bbp per hoofd van de bevolking en het gemiddelde werkloosheidscijfer tussen 2015 en 2019.

Die verdeelsleutel betekent dat vooral Italië en Spanje veel ontvangen. Maar kijk je naar het steunbedrag als percentage van de economie, dan profiteren vooral Bulgarije, Griekenland, Slowakije en Polen. Niet direct landen die het zwaarst getroffen zijn door de virusuitbraak. Het ongemak over de verdeelsleutel groeide de afgelopen weken, ook onder voorstanders van een ambitieus herstelfonds, zoals Duitsland.

Zo was de Düsseldorfse hoogleraar Friedrich Heinemann, verbonden aan het Duitse Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung, er aanvankelijk wel voor. „Maar ik was verbluft toen ik de details bekeek. De economische theorie leert: voor schokdempers moet je kijken naar waar de klap het hardst is. Maar nu wordt het geld eigenlijk gebruikt om geld van rijke naar arme landen te sturen. Het zijn voor deze crisis volstrekt onzinnige criteria.”

Hij vreest dat vooral politieke motieven bij de verdeling een rol hebben gespeeld. Dat gerucht doet ook in Brussel hardnekkig de ronde.

Ook Zsolt Darvas, onderzoeker bij denktank Bruegel, zegt niets te zien in de gebruikte sleutel. „Het is logisch dat armere landen meer krijgen, want die hebben minder bronnen. Maar zoveel meer?”

Het raakt, zegt hij, aan een politieke vraag: „Wil je via dit instrument aan herdistributie doen, of louter focussen op de economische klap en het herstel?”

Bij de Commissie hoor je juist: de twee zijn niet los van elkaar te zien. Gaat het om de blijvende impact van de coronacrisis, dan is die vooral groot in landen die er al slecht voor stonden: met een laag bbp en een hoge werkloosheid. Met andere woorden: het gaat er niet om hoe hard de klap is, maar veel meer om hoe goed een land die kan opvangen.

Toch levert dat onvrede op: ook in Nederland, dat juist voortdurend hamert op het ontbreken van ‘buffers’ bij lidstaten. Vanwege de brede onvrede stelt Charles Michel in zijn compromis deze week voor niet al het geld nu al te verdelen. Voor de laatste 30 procent wordt in 2022 de balans opgemaakt en gekeken naar de werkelijke economische teruggang.

Guttenberg snapt de kritiek op de verdeling, maar benadrukt: „Over het algemeen komt het geld waar het nodig is.” De eis tot achter de komma te weten waar het geld het beste heen kan, vindt hij bovendien niet helemaal eerlijk. „Als je kijkt naar hoe nationale regeringen reageren op de crisis, dan zie je dat ze ook vooral snel veel geld uitgeven, met het argument: better safe than sorry. Je moet een grotere recessie nu voorkomen. En je moet landen snel perspectief bieden op waar ze in de toekomst op kunnen rekenen.”

Dat laatste is ook wat commissieambtenaren benadrukken: om het geld effectief te kunnen inzetten, moeten lidstaten én investeerders snel weten waar ze aan toe zijn.

Voor wat hoort wat

Hoewel de verdeling al grofweg vastligt, wordt het geld niet zomaar naar de hoofdsteden overgemaakt. Om aanspraak te maken op het ‘eigen’ geld, moet elke lidstaat de Commissie laten weten waarin hij wil investeren en hoe dat de eigen economie versterkt. De plannen moeten aansluiten bij het ‘Europees semester’: een jaarlijkse beoordeling waarin de Commissie lidstaten aanbevelingen doet voor de eigen begroting. Bovendien moeten ook vergroening en digitalisering een grote rol spelen.

Een verstandige opzet, denkt Matthes. „Hervormingsprogramma’s die door Brussel worden opgedrongen, hebben de neiging minder populair te zijn dan eigen voorstellen.” Tegelijk benadrukt hij: „Het toezicht moet streng en goed zijn. En de implementatie moet strikt gemonitord worden.”

Daarop zet ook Nederland stevig in: strenge voorwaarden en vergaande hervormingen in de ontvangende landen. Na afloop van de vorige videoconferentie benadrukte Rutte dat ook grote hervormingen, bijvoorbeeld van pensioenstelsels, op tafel moeten liggen.

Dat stuit weer op fel verzet in Zuid-Europa dat streng en onbuigzaam toezicht vreest. Dit weekend liet de Griekse premier Kyriakos Mitsotakis al weten niets te voelen voor opgelegde hervormingseisen. De lastige opgave wordt een weg vinden tussen de roep om ‘noodzakelijke voorwaarden’ en verzet tegen begrotingsbemoeienis.

Haastige spoed

Heeft de EU haast? Wel als je naar bondskanselier Angela Merkel luistert, die de afgelopen weken in toenemend krachtige bewoordingen benadrukt dat een snel akkoord noodzakelijk is. Premier Rutte relativeert dat voortdurend. Omdat de nationale herstelplannen toch pas dit najaar ingediend hoeven worden, is er volgens hem voldoende tijd om langer te onderhandelen.

Hoe snel leiders het ook eens worden, zeker is dat daadwerkelijke uitbetalingen langzaam op gang komen. Denktank Bruegel berekende dat driekwart pas vanaf 2023 zal worden uitgekeerd.

Lees ook: Brussel ziet ‘ontluikende consensus’ over herstelfonds

„Het komt laat, maar ik zie niet hoe het sneller kan”, zegt Darvas. Daarvoor is strenge controle te belangrijk. „We hebben het er hier wel over dat belastinggeld van bijvoorbeeld Nederland naar Bulgarije gaat. Daar moet je de allerstrengste checks and balances voor instellen.”

Late uitbetaling heeft volgens hem nadelen, maar is geen grote ramp. „Landen kunnen erop anticiperen. Nog belangrijker: alleen al de aankondiging van het fonds had een heel positief effect op de markten. Het maakt ook private investeringen los, omdat investeerders verwachten dat bepaalde lidstaten op geld kunnen rekenen.”

Commissieambtenaren hameren ook op de urgentie. De stemming onder investeerders is nu nog positief, zeggen ze, en ze kijken met interesse naar de Europese plannen. Door slepende onderhandelingen zou die stemming zomaar kunnen omslaan.

Terugbetalen

Gaat het om Europese steun- en noodpakketten, dan is de logische vraag: wie gaat dat betalen? Door de leenconstructie kost het fonds, zelfs als subsidies worden uitbetaald, lidstaten voorlopig geen cent. Toch zullen de leningen ooit terugbetaald moeten worden. De Commissie stelt voor dit uit te stellen tot ná 2028, als de volgende termijn van de Europese meerjarenbegroting begint.

Verschillende lidstaten, waaronder Duitsland en Nederland, willen liever eerder beginnen met terugbetalen. Ook de Duitse econoom Matthes maakt bezwaar tegen uitstel. „Het gevaar is dat het op dat moment politiek het makkelijkst is wéér leningen af te sluiten, en dan blijkt dit tijdelijke instrument opeens permanent. Daarom moet je zo snel mogelijk beginnen met afbetalen.”

Toch zeggen de meeste economen: terugbetaling is van later zorg. Puur economisch gezien is vroeger beginnen met terugbetalen weinig zinvol, omdat de rente historisch laag is en door de diepte van de crisis een langere herstelperiode waarschijnlijk is. De motivatie voor vroegere terugbetaling is dan ook vooral politiek.

Michel zal deze week met een bescheiden compromis komen: terugbetalen vanaf 2027. Heikeler nog wordt de vraag of nieuwe Europese belastingen op CO2 en techbedrijven aan de terugbetaling mogen bijdragen. Nederland is traditioneel fel tegen eigen Europese belastingen, net als veel andere lidstaten. Maar als het alternatief is dat ze zelf het geld moeten opbrengen, hoopt de Commissie dat het verzet zal afzwakken.