Zitten de ministers vanaf nu bij KLM in de cockpit?

Staatssteun De overheid redt KLM met een lening van 1 miljard euro en garanties op bankleningen van 2,4 miljard euro. Daar staat wel iets tegenover. Bij staatssteun is de vraag: wat wil de overheid? De ambitie om mee te sturen in de onderneming verschilt per onderwerp.

Met de staatssteun krijgt KLM ook een vertrouwenspersoon die controleert of de steun voor de ‘blauwe familie’ rechtmatig wordt besteed.
Met de staatssteun krijgt KLM ook een vertrouwenspersoon die controleert of de steun voor de ‘blauwe familie’ rechtmatig wordt besteed. Foto Natascha Libbert/Bloomberg

Prudent. Dat fraaie woord gebruikte minister Wopke Hoekstra (Financiën, CDA) op de persconferentie van vrijdag in zijn antwoord op de vraag of de KLM-piloten ten minste 20 procent van hun salaris moeten inleveren. Zo staat het namelijk in de Kamerbrief over het steunplan voor KLM. Of wordt de veelverdieners van KLM alleen gevraagd om ten minste 20 procent in te leveren, zoals in het persbericht staat?

Er zijn harde afspraken over de kostenbasis van KLM gemaakt, zei Hoekstra. „Daar moet iets aan gebeuren. Dat erkent en herkent KLM ook. Maar voor ons is het prudent om iets van afstand te houden. Dit is iets tussen de ondernemingen, bonden en medezeggenschap. We willen niet meebesturen.”

Lees ook: Alleen coalitie positief over steun aan KLM

Het verschil tussen het vragen of eisen van een loonoffer is meer dan een taalkwestie. Het zegt veel over de invloed die de minister van Financiën wil uitoefenen binnen de private onderneming KLM. Hoeveel macht ontleent de staat aan het steunplan van 3,4 miljard euro, met 1 miljard als directe lening en 2,4 miljard als door de staat gegarandeerde bankleningen? Wil Hoekstra wellicht toch in de cockpit zitten om mee te sturen?

Bij sommige onderwerpen, zoals de lonen en arbeidsvoorwaarden voor het personeel, laat het kabinet de echte onderhandelingen aan de KLM-directie. Maar bij andere thema’s, zoals de controle op de besteding van de staatssteun, zijn de ministers juist intensief betrokken. En dan is er het thema duurzaamheid, waar de ambitie om te sturen zeer beperkt lijkt.

Arbeidsvoorwaarden

Het meest ingrijpende onderdeel van het steunplan is de kostenbesparing. De vakbonden vinden dat Hoekstra veel te ver gaat in zijn ‘herstructuring’ van KLM, met een geëiste „reductie van beïnvloedbare kosten” van 15 procent. Dat heeft onvermijdelijk gevolgen voor de arbeidsvoorwaarden en daar moet de minister zich niet mee bemoeien, vinden de bonden.

Om nog even bij de ‘sterkste schouders’ te blijven: pilotenbond VNV is „verbaasd” dat kabinet en KLM al afspraken hebben gemaakt over personeelsbezuinigingen, zonder inbreng van de bonden. Uit de VNV-reactie: „Met dit strikte kader wordt feitelijk de uitkomst van een cao-overleg en de precieze verlaging van individuele arbeidsvoorwaarden gedicteerd.” Sterker nog: „Het Nederlandse poldermodel, gebaseerd op consensus tussen sociale partners, is hiermee terzijde geschoven.”

Andere KLM-bonden reageerden vrijdag eveneens ontstemd op de forse besparing die kabinet en KLM zijn overeengekomen. Het waren „onderhandelingen op het scherp van de snede”, zegt een betrokkene over de gesprekken tussen kabinet en KLM.

De gevolgen van de financiële eisen aan KLM zijn ingrijpend, zegt een andere betrokkene, eveneens op achtergrondbasis. Zolang het steunprogramma loopt, zijn bonussen bijvoorbeeld taboe. „Voor de top van KLM bestaat 40 tot 60 procent van het salaris uit de variabele beloning. Sommigen zijn voorlopig meer dan de helft van hun inkomen kwijt.”

Maar ook KLM’ers met minder riante inkomens moeten zich voorbereiden op een loonoffer, meldt Hoekstra aan de Kamer. Hij gebruikt een staffel: hoe hoger het salaris, hoe hoger het percentage dat medewerkers gekort dreigen te worden. „Voor lonen vanaf modaal gelden lagere percentages, lineair oplopend tot 20 procent.” De invulling is aan de onderneming en de bonden, aldus de minister.

Het komt er dus op neer dat het ministerie van Financiën een doel heeft gesteld ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden, en de invulling overlaat aan werkgever en werknemer. Bezien vanuit Financiën is dat een bescheiden bemoeienis, bezien vanuit de bonden is dat een verregaande interventie.

Duurzaamheid

Dan zijn er de eisen aan de verduurzaming. Hier is veel minder sprake van een interventie. De voorwaarden van het kabinet aan KLM op dit gebied zijn inspanningsverplichtingen.

KLM moet bijdragen aan de ambitie om de CO2-uitstoot in 2030 terug te brengen naar het niveau van 2005 en te halveren per passagierskilometer. Ook verbindt KLM zich aan 14 procent bijmenging van duurzame brandstof in 2030. Nu zit KLM op 0,18 procent biobrandstof. Op de persconferentie werd daar vervanging van korteafstandsvluchten door de trein aan toegevoegd.

Het gaat om doelstellingen die het kabinet al eerder heeft geformuleerd waar KLM zich nu expliciet aan heeft verbonden. Minister Cora van Nieuwenhuizen (Infrastructuur, VVD) erkent dat de handtekening onder de doelen het enige nieuwe aspect is aan deze voorwaarden.

De aangekondigde reductie van het aantal nachtvluchten lijkt meer concreet, maar blijkt in de praktijk eveneens ver verwijderd van uitvoering. De eerste stap, van 32.000 naar 29.000 nachtvluchten per jaar, is een bestaand doel. Verdere reductie naar 25.000 nachtvluchten is gekoppeld aan de opening van Lelystad Airport. Daar zijn geen nachtvluchten toegestaan.

Zo lijkt vermindering van het aantal nachtvluchten nog ver weg. Omwonenden staan bij dit onderwerp lijnrecht tegenover KLM en Schiphol. Nachtvluchten zijn belangrijk voor KLM: ze vormen de schakel tussen het Europese en het intercontinentale netwerk.

Vertrouwenspersoon

Bij een ander onderwerp kiest het kabinet wel duidelijk voor invloed en regie. Dat is het toezicht op de staatssteun die straks zal worden uitbetaald.

De naam zegt alles: er komt een nieuwe functionaris, een ‘government state agent’. Zeg maar: een vertrouwenspersoon die controleert of de staatssteun voor de ‘blauwe familie’ rechtmatig wordt besteed en of KLM de voorwaarden voor de steun naleeft.

De functie is nieuw, maar de grondgedachte is zo oud als de eerste steunacties voor individuele ondernemingen in de jaren zeventig van de vorige eeuw, zoals voor scheepsbouwconcern RSV.

Iemand moet toezien op de besteding van de belastinggelden. Het bedrijf legt verantwoording af aan de controleur, de controleur aan de minister, en de minister tenslotte aan de Tweede Kamer.

Bij de staatssteun in de jaren zeventig speelde ‘industriepaus’ Joseph Molkenboer die rol. Hij was topambtenaar op het ministerie van Economische Zaken en vaak commissaris bij een bedrijf dat steun kreeg. Soms was hij waarnemer bij vergaderingen van commissarissen.

Maar bevredigend was het niet. Met name zijn rol als commissaris was omstreden. Hoe kon hij als commissaris verplicht zijn de belangen van het bedrijf te dienen, terwijl hij als toezichthouder namens de overheid juist het staatsbelang voorop moest stellen?

Bij de volgende economische neergang, in 2008 en 2009, redde de overheid verschillende banken. Sommige kregen tijdelijke steun, zoals ING. Daar kwamen namens de overheid weer commissarissen. Zij moesten bijvoorbeeld op de topbeloningen letten. Zij kregen hetzelfde loyaliteitsconflict. Zit ik hier voor de belastingbetaler of voor het bedrijf?

ING kreeg steun, andere banken werden zelfs genationaliseerd: ABN Amro, Fortis Nederland en SNS Reaal. De aandelen die de staat op die manier kocht, werden beheerd door een nieuwe stichting, NLFI. Hier geen overheidscommissarissen, maar wel stichtingsbestuurders die, zo blijkt uit het boek De staatsbank over ABN Amro, samen met ambtenaren én de achtereenvolgende ministers de rol van aandeelhouder speelden. Ook verwarrend en omslachtig.

De state agent moet toezien op de besteding van de steun (alléén voor KLM, niet voor Air France of de holding) en op de naleving van de voorwaarden.

Deze vertrouwenspersoon zal zijn of haar rol zelf moeten vormgeven. De agent mag aanschuiven bij de KLM-commissarissen, zei Hoekstra vrijdag. KLM noch Air France-KLM is blij met de state agent, zeggen ingewijden. De pottekijker heeft wel een stok achter de deur: KLM krijgt de lening in tranches. Bij wanprestatie kan de state agent de volgende uitbetaling aan KLM laten blokkeren, bevestigt het ministerie van Financiën.

Staatsgaranties

Het meest enthousiast zijn Hoekstra en Van Nieuwenhuizen over hun bezwering van een langlopende vrees. Om dat te begrijpen een klein stukje historie. Bij de fusie van KLM met het tweemaal zo grote Air France in 2003 was de Nederlandse overheid beducht voor Franse machtspolitiek. Dat het concern passagiers naar luchthaven Charles de Gaulle in Parijs zou dirigeren. Dat Schiphol dan zou afzakken tot een regionale luchthaven. Voor KLM zou een krimpscenario wachten. Daarom kwamen er afspraken, voor acht jaar, dat Schiphol én Charles de Gaulle allebei internationale knooppunten moesten blijven. De dual hub als pijler van Air France-KLM.

Deze afspraken werden de ‘staatsgaranties’ gedoopt. De garanties voor de positie van Schiphol werden in 2010 voor onbepaalde tijd verlengd. Air France-KLM wist wel een opzegtermijn van negen maanden te bedingen.

De angst dat het concern een keer de kans zou grijpen om Schiphol (en KLM) te kleineren, leefde op toen de Nederlands-Franse spanningen in het concern steeds indringender werden. Terwijl KLM mede dankzij strikte kostenbeheersing floreerde, verloor Air France terrein. Op het KLM-hoofdkantoor in Amstelveen zag men voortdurend pogingen van ‘Parijs’ om zeggenschap, banen en kasgeld naar zich toe te trekken.

De onverwachte aankoop door Nederland van 14 procent van de aandelen Air France-KLM, begin 2019, was mede ingegeven door deze angst. Het kabinet wilde met die aandelen pressie uitoefenen om de positie van Schiphol te versterken. De Fransen waren woedend.

Vandaar dat Hoekstra en Van Nieuwenhuizen de verlengde opzegtermijn van de staatsgaranties nu vieren als een overwinning. Van negen maanden naar vijf jaar. Van Nieuwenhuizen sprak over „het allerbelangrijkste strategische belang”. „Dan hebben we, als er zeg maar een rare Franse regering komt, vijf jaar de tijd om hen daarvan af te houden.”

Daarbij is het wel de vraag wat de nieuwe opzegtermijn van de niet heel stevige afspraken waard is als er ooit een conflict uitbreekt. Maar op korte termijn is de betekenis concreet: het kabinet heeft KLM gered zodat de positie van Schiphol ook veiliggesteld kon worden.