Koen Lenaerts: „De Raad van ministers en het Europarlement, die Europese wetten maken, kunnen niet elk detail dichttimmeren.”

Foto The Oxford Union/REX/Shutterstock

Interview

President Koen Lenaerts: ‘Europese Hof komt meer center stage’

Koen Lenaerts | President van het Europese Hof Elke rechtsorde moet één rechtbank hebben die het laatste woord heeft. In de EU is dat het Europese Hof. Rechters die elkaars oordeel betwisten „is meer iets voor Netflix”.

‘Ik word hier niet vrolijk van. Maar als je niet tegen hitte kunt, moet je uit de keuken blijven.” Koen Lenaerts is president van het Europese Hof van Justitie in Luxemburg, dat begin mei flink onder vuur kwam te liggen. Het Hof had eind 2018 beslist dat het massaal opkopen van staatsobligaties binnen het mandaat past van de Europese Centrale Bank. Nu oordeelde het Duitse Constitutionele Hof in Karlsruhe precies het omgekeerde. Niet alleen de ECB zou buiten haar mandaat hebben gehandeld – ook het Europese Hof zou dat hebben gedaan, door de ECB te laten begaan. Sindsdien wordt la guerre des juges in de media breed uitgemeten.

Lenaerts kan over de zaak zelf niets zeggen. Misschien moet het Europese Hof zich er ooit weer over uitspreken. Hij wil niet vooringenomen zijn. Wat hij wél kan, is de context bespreken. En wat er op het spel staat. Telefonisch, vanuit Luxemburg

De ophef toont aan, zegt hij, „dat het Europese Hof steeds meer center stage komt. Dertig jaar geleden hadden onze uitspraken vooral betrekking op de economie. Voor burgers was het ver van hun bed. Afgelopen decennia gingen we van een marktunie naar een burgerunie. De EU werd één ruimte zonder binnengrenzen, met één munt. Burgers, goederen, diensten en kapitaal circuleren vrij. Vonnissen en arresten uit de ene lidstaat moeten worden erkend en uitgevoerd in de andere. Nu de EU meer bevoegdheden heeft, gaan de uitspraken van het Hof onvermijdelijk óók over politiek gevoelige thema’s: asiel en migratie, Europees aanhoudingsbevel, detachering van werknemers uit andere lidstaten, genetische manipulatie. Als er controverses rijzen of er vaagheden in de Europese regelgeving zijn, komen ze naar ons.”

Hoe politieker de EU, hoe politieker het Hof?

„Het Hof is op zich natuurlijk niet ‘politiek’. Als een zaak voor het Hof wordt gebracht, kunnen wij niet weigeren uitspraak te doen omdat het politiek gevoelig zou liggen. Een nationale rechter kan dit ook niet. Voor het beleid dat de lidstaten aan de EU hebben toevertrouwd, is een overkoepelende arbiter nodig. Als bedrijven contracten sluiten, spreken ze af welke rechtbank bevoegd is bij geschillen. Zo gaat het in de EU ook. In de Europese verdragen, ons ‘contract’, hebben de lidstaten bepaald dat het Europese Hof bevoegd is.”

Lees ook deze column van Caroline de Gruyter over de zaak: Duitse rechters zetten de Bundesbank klem

Zijn er altijd wel landen die het oneens zijn met uw uitspraken?

„Natuurlijk. Er zijn altijd ‘winnende’ en ‘verliezende’ partijen. Soms landen, soms burgers. Nationale rechtbanken hebben een nationaal perspectief. Dat komt nooit 100 procent overeen met het Europese perspectief dat wij in Luxemburg moeten hebben. Elk land stuurt één rechter naar het Hof. Dus we hebben alle perspectieven in huis.”

U zei: de EU neemt soms vage besluiten.

„De Raad van ministers en het Europarlement, die Europese wetten maken, kunnen niet elk detail dichttimmeren. Zij willen graag een deal, en denken dan: het Hof zal de juiste uitleg wel geven. Dat komt vaak voor.”

Heeft u een voorbeeld?

„Neem de zaak-Coman: een Roemeen die in België werkte, en er trouwde met een Amerikaan. De Belgische wet kent het homohuwelijk, de Roemeense niet. Toen Coman terugkeerde naar Roemenië, kreeg zijn echtgenoot geen verblijfsvergunning. In een Europese richtlijn over vrij personenverkeer stond dat je je echtgenoot, ‘spouse’, kon meenemen. Maar er stond niet bij of dat iemand van hetzelfde geslacht kon zijn. Het Roemeense Grondwettelijke Hof legde die vaagheid aan ons voor, het was een grensoverschrijdend issue. Wij oordeelden dat de echtgenoot een verblijfsvergunning moest krijgen. Niet omdat we onszelf zo belangrijk vinden, maar omdat er verschillende opvattingen zijn in Europa en burgers klem komen te zitten. Dertien landen waren gelukkig met onze uitspraak, andere niet.”

Omdat het politiek gevoelig lag?

„Sommige lidstaten moesten een juridische structuur opzetten om homohuwelijken te erkennen die in andere lidstaten werden gesloten. Dat lag soms moeilijk. Die erkenning is nodig om het vrij verkeer te waarborgen.”

Is ‘Karlsruhe’ een soortgelijk voorbeeld? Omdat het over dingen gaat waar de nationale democratie moeilijk meer bij kan?

„Volmondig ja. Die zaak gaat om het grondbegrip van de democratie.”

Is er een Europese democratie?

„Ja. In het Lissabon-verdrag staan vier artikelen over de ‘democratische beginselen waarop de Unie steunt’. Burgers kunnen direct vertegenwoordigers kiezen in het Europarlement die over Europees beleid meebeslissen. En ministers, die in de Raad van de EU zitten, leggen verantwoording af aan nationale parlementen. Dus bij Europese regelgeving zijn nationale parlementen mee in het bad getrokken. Er is een democratisch proces van overleg, onderhandelingen en compromis. Dit compromis komt nooit exact overeen met wat elke speler eerst wilde.”

Maar waar het nationale ophoudt en Europa begint, blijft vaag.

„Het is steeds in beweging. België en Duitsland, federale landen, kennen dat. Het is constant schakelen tussen diverse niveaus.”

Waarom heeft federaal Duitsland zo’n moeite met Europese soevereiniteit?

„In 1990 heb ik een vergelijkende studie geschreven over Duitsland, België, de VS en de EU. Duitsland is een federaal land met sterke Länder. Maar die hebben wel dezelfde taal en cultuur. Ein Volk, eine Sprache, ein Staat. België is getraind in pluraliteit: Europa in het klein. Het Duitse Grondwettelijke Hof zei eens dat het Europarlement niet volwaardig is, omdat niet elke burger er een even zware stem heeft. Kleine landen wegen in het Europarlement zwaarder. Ik zei: mooi om te horen, maar betekent dit dat België ook geen echt parlement heeft? In België heeft de kleinere taalgroep ook extra stemmen. We hebben oog voor de minderheid.”

Wat als lidstaten Europese bevoegdheden niet accepteren?

„Dat is een reusachtig probleem. Op veel gebieden is in het verdrag vastgelegd dat de Unie bevoegd is. Die bevoegdheid is door de lidstaten zelf overgedragen. Soms gaat het zelfs om exclusieve bevoegdheid, zoals bij monetaire politiek in de eurozone. Bovendien heeft het Unierecht voorrang.”

Waarom?

„Omdat die voorrang de gelijkheid van de lidstaten beschermt. Als er een geschil rijst waarbij één partij denkt, ‘ik had dit anders begrepen’, bij voorbeeld over de ECB, ga je naar de Europese rechter omdat die uitspraken kan doen voor álle contractanten.”

Let u daar altijd op: gelijkheid?

„Ja. In het Verdrag staat dat lidstaten gelijk zijn. Daarom is het Europese Hof bevoegd voor een ‘eenvormige uitlegging’ van het Unierecht in alle lidstaten. Als één lidstaat zich niet aan Europese uitspraken houdt, kunnen andere lidstaten dat nooit als excuus gebruiken om zich dan óók niet aan de regels te houden. Anders zou de eerste lidstaat die een uitspraak negeert de hele Europese rechtsorde kunnen ontrafelen.”

Polen of Hongarije kunnen dus niet zeggen: na Karlsruhe accepteren wij óók geen uitspraken uit Luxemburg?

„Klopt.”

Lees ook deze opinie: Het oordeel van Karlsruhe kent enkel verliezers

Begrijpt u dat nationale rechters uw Hof te machtig vinden?

„In elke rechtsorde is er altijd een rechtscollege dat het laatste woord moet hebben. Een Nederlandse rechtbank zal de rechtspraak van de Hoge Raad toepassen, al heeft hij er wat problemen mee. Dit is essentieel in een rechtsstaat. Als het om beslissingen van de EU gaat, kan een nationale rechter niet de hoogste rechter zijn. Want welke nationale rechter zou dan het laatste woord hebben? Zo werkt de Europese monetaire politiek in Nederland anders uit dan in Slovenië. Als nationale rechters dat ter discussie stellen, krijg je een dovemansgesprek. Daarom is het Hof nodig, dat kijkt naar àlle lidstaten en redeneert vanuit het EU-recht. Het zou fijn zijn als lidstaten burgers uitleggen waarom dat zo is. Dat gebeurt te weinig.”

Oordeelt u wel eens ten nadele van Europese instellingen?

„Zeker. In concurrentie- en staatssteundossiers gebeurt het regelmatig. We hebben ook het Europees parlement en de Raad teruggefloten over de bewaring van elektronische gegevens, en een Commissiebesluit ongeldig verklaard waarin stond dat de VS een ‘passend beschermingsniveau’ hadden voor de verwerking van persoonsgegevens.”

Ligt uw Hof ook onder vuur omdat mensen van Europa af willen?

„Dit probleem is breder. Alle rechtbanken liggen onder vuur, ook nationale. Rond het Brexitreferendum werden drie Britse rechters neergezet als enemies of the people. Weinig burgers beseffen dat de Europese rechtsorde ons weg houdt van wat er in de jaren dertig en veertig gebeurd is. Er zijn veel conflicthaarden in Europa. De EU houdt die in toom, maar de spanningen zijn niet weg. Soms komen landen ermee bij ons. Ook is het gevaarlijk dat politici op macroniveau zeggen dat ze vrede en veiligheid willen, maar op microniveau opmerkingen maken als ‘we worden overspoeld door de islam’. Het is makkelijker om de man in de straat te bereiken met populistische, nationalistische oneliners dan met een verhaal over grondrechten die voor iedereen moeten gelden.”

Geldt dit ook voor het verhaal van de ECB en de obligatieaankopen?

„Het begon met wat onduidelijke bepalingen in het Verdrag. Die moesten wij ‘zin’ geven. In december 2018 beslisten we dat de ECB bevoegd was om staatsobligaties te kopen, omdat dit in de monetaire politiek paste en het belang diende van de hele eurozone. Alle eurolanden juichten dat toe, behalve enige rijke landen. Die keken bij voorbeeld naar spaargeld dat in waarde daalt. Dat klopt misschien in hun nationale perspectief. Maar nogmaals: dat kan in Europa geen doorslaggevend criterium zijn om gemaakte afspraken te interpreteren. Als je dat als land echt betwist, is dat het eind van je lidmaatschap.”

Wat gebeurt er met het oordeel van december 2018?

„Dat blijft integraal van kracht. Het is de enige juridische standaard.”

Ah, dus geen ‘guerre des juges’?

„Mevrouw, dat is meer iets voor Netflix.”