Analyse

Een pistool op de borst van de ECB

Uitspraak Duits Hof Het Duitse Constitutioneel Hof stelt dat het ECB-opkoopbeleid in huidige vorm illegaal is. Er kan een oplossing komen. Maar hoe dan ook doet de uitspraak de eurozone geen goed.

Het Constitutioneel Hof in Karlsruhe.
Het Constitutioneel Hof in Karlsruhe. Foto Sebastian Gollnow / AFP

Hoe nu verder met de monetaire unie? De eurozone van negentien landen wordt vooral bijeengehouden door de enige instelling die als federale macht opereert: de Europese Centrale Bank. En juist die ECB kreeg deze dinsdag een juridische tik van jewelste, van de hoogste rechter in het grootste euroland.

Het Duitse Constitutionele Hof in Karlsruhe oordeelde dat de ECB „in strijd handelt” met het EU-verdrag door grootscheeps staatsleningen op te kopen, zonder goed uit te leggen waarom die opkopen „proportioneel” zijn. Als het ECB-bestuur zich niet in een „nieuw besluit” nader verklaart, moet de Duitse centrale bank, de Bundesbank, haar deelname aan het ECB-opkoopbeleid over drie maanden beëindigen.

Met dit ultimatum tekent zich een Duitse exit af uit een wezenlijk onderdeel van het Europees monetair beleid. Een „big bang”, schreef ING-econoom Carsten Brzeski in een commentaar. Het Hof wil ook dat de het Duitse parlement en de Duitse regering „erop aansturen” dat de ECB een „proportionaliteitstoets” uitvoert. Zij hebben, volgens het Hof, in strijd gehandeld met de Duitse grondwet door het monetair beleid niet „in de gaten te houden”. Dat is in feite een oproep aan de Duitse politiek om het principe van onafhankelijkheid van de ECB te laten varen.

Implicaties nog onduidelijk

Maar de implicaties van de uitspraak zijn nog heel onduidelijk. Een optimistische interpretatie zou zijn: „blaffen zonder te bijten”, schrijft Brzeski. Een pessimistische: „het einde” van het opkoopbeleid.

Het oordeel heeft betrekking op het enorme opkoopprogramma dat de ECB in 2015 in gang zette, om de hardnekkig lage inflatie in de eurozone naar het gewenste niveau van vlak onder de 2 procent te duwen. Inmiddels heeft de ECB al bijna 2.200 miljard euro aan staatsschuld opgekocht – een beleid dat in Duitsland al jaren omstreden is.

Sinds het uitbreken van de coronacrisis is de ECB ook aan een ‘pandemieprogramma’ begonnen, ter waarde van 750 miljard tot eind dit jaar. Daarover gaat de uitspraak uit Karlsruhe strikt genomen niet, maar ook over of dit programma wettig is zijn nu twijfels gerezen.

Risico instabiliteit eurozone

Daarmee is het risico op instabiliteit in de eurozone toegenomen. Zuid-Europese landen als Italië, die zwaar door het coronavirus zijn getroffen, zijn sterk afhankelijk van de ECB-opkopen omdat die de rentes op hun staatsschulden drukken. Dinsdag, nadat de Duitse rechters hadden gesproken, steeg de rente die Italië betaalt op staatsleningen. Het verschil met de Duitse rente liep op van 2,3 naar 2,5 procentpunt. Het oordeel uit Karlsruhe leidt zo tot extra stress in de eurozone.

Lees ook: Italië kan vonk zijn van eurocrisis 2.0

Maar kunnen een paar Duitse rechters in rode toga’s echt zo’n cruciaal onderdeel van het ECB-beleid – de opkoop van staatsschuld – om zeep helpen? Dat hangt in de eerste plaats af van de vraag of de ECB en de Bundesbank zich geroepen voelen te voldoen aan het verzoek van het Hof om de opkopen opnieuw te onderbouwen. Alleen dan kan het beleid dat nu volgens het Hof illegaal is, legaal worden gemaakt.

Het bezwaar van de Duitse rechters aangaande het ECB-opkoopbeleid: de ECB heeft de „economische beleidseffecten” van het opkoopbeleid niet goed „afgewogen”. Daarom zou de ECB in strijd handelen met het principe van evenredigheid in het EU-verdrag. „Bijna alle burgers” zijn door de opkopen geraakt, staat in het oordeel. Als beleggers, als huurders en als spaarders. Spaarders hebben met „duidelijke verliezen” te maken, stelt het Hof, in een kennelijk commentaar op de extreem lage spaarrentes.

Schoffering van EU-Hof

Er zijn juristen genoeg in Frankfurt, bij ECB en bij de Bundesbank, die een slimme uitlegtekst kunnen opstellen. Dan kan de Bundesbank gewoon mee blijven doen aan de opkopen, die door de nationale centrale banken namens de ECB worden uitgevoerd. Maar zo’n tekst ligt om politieke redenen uiterst gevoelig.

Als de ECB doet wat ‘Karlsruhe’ zegt, zou ze instructies aannemen van een nationaal grondwettelijk hof. Dit terwijl de ECB valt onder het EU-recht, waarover het Europese Hof van Justitie in Luxemburg de zeggenschap heeft. Een eerder juridisch oordeel van het EU-Hof over deze zaak legde het Duitse Hof dinsdag op spectaculaire wijze naast zich neer. Deze ongekende schoffering van het EU-Hof zou de ECB goedkeuren, als zij buigt voor de druk van de Duitse rechters. Dinsdagmiddag zei een woordvoerder van de ECB dat de centrale bank het vonnis „analyseert”.

De Bundesbank zal zich, als Duitse instelling, juist eerder geneigd voelen het Hof in Karlsruhe te volgen. Maar voor een oplossing heeft ze wel de medewerking van het hele, uit 25 leden bestaande bestuur van de ECB nodig. Intussen tikt de tijd: over drie maanden moet de Bundesbank zich terugtrekken uit het opkoopbeleid, als er geen nieuw ECB-besluit komt. Daarna moet de Bundesbank bovendien beginnen de al in het kader van het ECB-programma opgekochte staatsleningen te gaan verkopen, staat in het vonnis.

Lees ook: In Polen kan na Duitse uitspraak vlag uit

Zo hebben de Duitse rechters een pistool op de borst gezet van de centrale bank.

Risico van nieuwe rechtszaken

Deze gijzeling, zo vrezen waarnemers, gaat verder dan alleen het reguliere opkoopprogramma. Vitor Constancio, oud-vicepresident van de ECB, ziet een „groot risico” van „onmiddellijke nieuwe rechtszaken” tegen het pandemie-opkoopprogramma. Binnen dit noodprogramma zijn allerlei restricties overboord gekieperd, wat het nóg kwetsbaarder maakt voor rechtszaken.

Nog ernstiger, meent politiek econoom Henrik Enderlein, is dat het Hof de onafhankelijkheid van de ECB in twijfel heeft getrokken, door de regering en het parlement te gebieden druk uit te oefenen op de centrale bank om het beleid beter uit te leggen. Daarbij gaat het Hof ook nog eens uit van een scheiding tussen „monetair” en „economisch” beleid die in de praktijk niet bestaat, aldus Elderlein.

Al met al doet het oordeel uit Karlsruhe de muntunie geen goed. Regeringen in de eurozone gaan ervan uit dat de ECB er altijd zal zijn om de euro te redden – whatever it takes, zoals oud-ECB-chef Mario Draghi zei. Dat blijkt ook weer tijdens de coronacrisis, waarin de ECB veel meer doet dan de politiek. Maar dinsdag is meer dan ooit duidelijk dat dit een riskante strategie is. De ECB kan niet zomaar ongelimiteerd opereren: het recht in Duitsland, het land waarop het europroject drijft, vormt een obstakel.