Een sterker parlement én grotere invloed van kiezers, het kan

Democratie is nooit af, maar moet steeds worden onderhouden. Dat geldt ook voor de vertegenwoordigende democratie. De Staatscommissie Parlementair stelsel, onder voorzitterschap van Johan Remkes, deed een reeks van voorstellen om die te versterken. Annemarie Kok meende in NRC (28/3) daarin een aversie tegen de vertegenwoordigende democratie en ons parlement te zien. Ten onrechte.

Kok wijst democratische vernieuwing stellig af. Haar analyse getuigt van een nauwe en achterhaalde blik op de parlementaire democratie in het algemeen, en op vertegenwoordiging in het bijzonder. Haar vertrekpunt is een zogenaamde tegenstelling tussen het beeld van parlementariërs als lasthebbers (met gerichte opdrachten van kiezers) en die van parlementariërs als gemachtigden (met vrij mandaat). Kok neemt een radicale positie in: elk voorstel voor een direct-democratisch instrument binnen een vertegenwoordigend stelsel is volgens haar een verkapt pleidooi voor een volksdemocratie. Zij toont zich hiermee een nauwgezet aanhanger van de Britse conservatieve filosoof Edmund Burke. Maar het wetenschappelijk onderzoek naar democratie, parlement, en vertegenwoordiging heeft sindsdien veel rijke inzichten opgeleverd.

Lees hier het opiniestuk van Annemarie Kok: Een liberale democratie kan niet zonder vertegenwoordiging

Vertegenwoordiging is niet alleen een juridische procedure waarin kiezers hun vertegenwoordigers kiezen. Vertegenwoordiging is ook symbolisch (voelen mensen zich vertegenwoordigd), beschrijvend (lijken vertegenwoordigers en vertegenwoordigden op elkaar) en inhoudelijk (behartigen politieke besluiten de belangen van de vertegenwoordigden). Kok schampert over het belang van symbolische vertegenwoordiging. En aan de nationaal en internationaal breed gedragen wetenschappelijke analyse dat zowel de beschrijvende als de inhoudelijke vertegenwoordiging tekortschiet, gaat zij geheel voorbij.

Gebrekkige vertegenwoordiging

Nu is het meestal geen probleem dat een parlement andere besluiten neemt dan het electoraat zou doen. Sterker, in het algemeen is dat een kracht van het parlement. Het zijn immers mensen die namens ons debatteren en afwegingen maken. De continue spanning die bestaat tussen de rollen van parlementariërs als lasthebbers en gevolmachtigden is evenmin problematisch (zoals Kok stelt), maar juist een inherente kracht van het vertegenwoordigende stelsel. Zonder die spanning kan vertegenwoordiging niet bestaan, concludeerde filosofe Hanna Pitkin al in 1967.

Toch is de vertegenwoordiging ook in Nederland niet zonder gebreken. De Staatscommissie wijst op twee problemen. Het eerste probleem luidt dat de vertegenwoordiging van sommige groepen in Nederland steevast achterblijft. Het vertegenwoordigende stelsel werkt niet voor iedereen even goed. Zo is er een reële opleidingskloof, waarbij lager- of praktisch opgeleiden zich niet alleen slecht vertegenwoordigd voelen (symbolisch), maar dat ook zijn: hun opvattingen worden empirisch aantoonbaar slechter vertolkt in het parlement (beschrijvend) en beleidskeuzes vallen vaker in hun nadeel uit (inhoudelijk).

Het tweede probleem ontstaat doordat in het parlement meerderheden kunnen worden gevormd die niet overeenkomen met de bedoeling van de meerderheid van de kiezers. Geen enkel vertegenwoordigend stelsel kan dat voorkomen, omdat kiezers hun rijkheid aan opvattingen moeten terugbrengen tot een enkele stem, waarin sommige opvattingen onherroepelijk ondergesneeuwd raken. Deze wiskundige zekerheid staat bekend als de Ostrogorksi-paradox. Die paradox is reëel, ongeacht of we het parlement beschouwen als lasthebber of vrij gemachtigde. En de paradox wordt vergroot wanneer de meerderheid van het parlement zich in de formatie bindt aan een regeerakkoord.

Bevolking buitenspel? Correctiemogelijkheid

Dat een parlementaire meerderheid niet altijd overeenkomt met de opvattingen van de meerderheid van de kiezers is in beginsel geen probleem. Het wordt echter wel een probleem wanneer het zich voordoet bij kwesties die bij verkiezingen van secundair belang waren maar later alsnog sterk gaan leven bij de bevolking, zoals orgaandonatie, Europeanisering, of de afschaffing van de dividendbelasting. Als uiteindelijk een meerderheid van de bevolking zich buitenspel gezet voelt, schaadt dat de democratie. Zeker wanneer dit meermalen gebeurt, dreigen kiezers af te haken.

Beide problemen zijn te verhelpen binnen de principes van de vertegenwoordigende democratie. Het kiesstelsel kan kiezers meer invloed geven op de keuze van de persoon van de vertegenwoordiger, en daarmee bovendien het mandaat van die parlementariërs versterken. Een spaarzaam ingezet correctief referendum biedt een oplossing voor de Ostrogorski-paradox, en is zo het sluitstuk van de vertegenwoordigende democratie.

Kok wijst dergelijke oplossingen af op basis van merkwaardige verdachtmakingen. De Staatscommissie zou volgens haar als een „wolf in schaapskleren” met „een aversie tegen de huidige indirecte democratie” zijn gezwicht voor „een populistische benadering van de democratie” waarbij „het parlement en politieke partijen slechts van matig belang worden geacht”. Het parlement zou het volk niet langer moeten vertegenwoordigen, maar „gehoorzamen”, „aan de leiband van de burger”.

Het is ons een raadsel hoe zij tot deze uitspraken heeft kunnen komen. In het eindrapport is een geheel andere boodschap te lezen. De Staatscommissie houdt een consequent pleidooi voor de vertegenwoordigende democratie, met het oog op evenredigheid, macht en tegenmacht, en het primaat van het parlement. De Staatscommissie schrijft: „Het parlement vormt de kern van de democratische pijler van de democratische rechtsstaat”, en: „Voor de staatscommissie staat de vertegenwoordigende democratie, het vertegenwoordigende stelsel, centraal”.

Lees ook: Hoe de democratie te vernieuwen? Drie ideeën

Burgers beter vertegenwoordigd

De voorstellen van de Staatscommissie versterken de vertegenwoordigende democratie. Direct-democratische instrumenten als het referendum en deliberatieve instrumenten als burgerfora staan daar ook niet ten principale haaks op. Het eindrapport is heel precies over de voorwaarden waaronder dergelijke instrumenten een aanvulling zijn op het representatieve stelsel. Zelfs bij de twee meest vergaande voorstellen – het bindend, correctief referendum en de constitutionele toetsing, ingericht als noodremprocedures die als een zwaard van Damocles boven de coalitie hangen – behoudt de vertegenwoordigende democratie in de voorstellen van de Staatscommissie het primaat.

De versterking van de vertegenwoordigende democratie kan evenwel niet alleen worden bereikt door grote institutionele hervormingen. Daarom kwam de Staatscommissie ook met voorstellen die gericht zijn op de dagelijkse praktijk aan het Binnenhof. Denk onder andere aan de versterking van parlementaire ondersteuning, beknoptere regeerakkoorden en de acceptatie van minderheidsregeringen als een realistisch model. Met dit pakket aan maatregelen zal het parlement een centralere rol spelen en zullen meer burgers zich vertegenwoordigd weten.