Krijgsdans rond EU-miljarden: wie wil wat?

Europese begroting

Op de speciale EU-top die donderdag begint, moet een doorbraak worden geforceerd over de nieuwe begroting. De verschillende kampen staan lijnrecht tegenover elkaar. Wie wil wat en waarom?
Illustraties Fokke Gerritsma

Bij de start van de EU-begrotingstop deze donderdag houdt het Brusselse metrobedrijf alvast rekening met het ergste: de halte onder het EU-Raadsgebouw, waar de regeringsleiders vergaderen, is onbereikbaar „vanaf vandaag tot zaterdag”. Wordt het, zoals bij eerdere begrotingsonderhandelingen, weer een meerdaagse uitputtingsslag?

‘De Carnavalstop’ is de bijnaam van de top, waar een akkoord moet worden gesloten over de nieuwe zevenjarenbegroting (2021-2027). Maar de enige gelijkenis met carnaval, dat dezer dagen in Europa wordt gevierd, is de maskerade waarbij iedere regeringsleider zich verschuilt achter de politieke agenda in eigen land.

En toch moeten ze met een begroting komen die de hele EU dient. Het zijn „de taaiste onderhandelingen die we kennen”, zeggen bronnen in Brussel. Niet eerder was de strijd tussen de kampen ‘gulzig’ en ‘gierig’ zo fel. Armere landen klampen zich vast aan hun positie als netto-ontvanger. Landen die veel bijdragen, vechten voor een korting. Gelijkgezinde landen zoeken steun bij elkaar.

Wie doet het met wie en waarom? Een overzicht van de ‘loopgraven’.

Illustratie Fokke Gerritsma

De ‘gierigen’

Nederland, Denemarken, Zweden (de harde kern) en Oostenrijk en Duitsland

De groep rijkere landen, bijgenaamd ‘De Vijf Vrekken’, wil een zuinige begroting van maximaal 1 procent van het gezamenlijke inkomen van de 27 EU-lidstaten. Het openingsbod van EU-raadspresident Charles Michel van 1.095 miljard (1,074 procent) vinden ze onacceptabel. Sinds Duitsland en Oostenrijk zich gematigder opstellen, blijft een harde kern van slechts drie landen over. Ze beschouwen zichzelf als nettobetaler: lidstaten die meer aan de begroting bijdragen dan ze terugkrijgen.

Nederland behoort volgens (eigen) berekeningen tot de grootste nettobetalers – maar de Europese Commissie denkt daar anders over. Volgens haar rekent Nederland de douane-gelden die ze voor de EU int en grotendeels doorsluist naar Brussel, onterecht ook mee als bijdrage. Maar volgens het EU-verdrag zijn die gelden een gedéélde inkomstenstroom van de Unie.

Traditioneel is de onvrede van de nettobetalers groot. Zo groot, dat er in het verleden kortingen werden uitgedeeld: voor Nederland jaarlijks 1 miljard. De Commissie wil daar vanaf, de ‘vrekken’ blijven ze verdedigen. Hun 1 procent-eis zullen ze, als kleine groep, moeten inslikken en dus zullen ze zich in de strijd vooral richten op compensatie. „Zonder korting zal er geen EU-begroting zijn”, aldus een topdiplomaat.

De ‘gulzigen’

Bulgarije, Cyprus, Estland, Griekenland, Hongarije, Italië, Kroatië, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Portugal, Roemenië, Slowakije, Slovenië, Spanje, Tsjechië en België

Hoe krijg je de sociaal-democratische premier van Portugal António Costa gebroederlijk aan tafel met de Hongaarse nationaal-conservatief Viktor Orbán en de liberale Tsjech Andrej Babis, verdacht van fraude met EU-geld? Door de pot met ‘cohesiegeld’ op te dienen: EU-geld voor armere regio’s. Het grootste blok in de onderhandelingen wordt gevormd door ‘de vrienden van cohesie’, landen waarvan veel regio’s en bedrijfssectoren afhankelijk zijn van EU-subsidies. Denk aan: de aanleg van snelwegen en hulp aan startende bedrijfjes in krimpregio’s.

Daarin snijden, zoals de Commissie en de rijkere landen willen, is voor hen onverteerbaar. De twee kampen staan lijnrecht tegenover elkaar. Diplomaten uit rijkere lidstaten noemen de ‘vrienden van cohesie’ met een grimlach de ‘vrienden van corruptie’. Dat EU-geld niet zelden in de zakken belandt van corrupte bestuurders is geen geheim. Tegelijk zijn cohesiegelden een belangrijk onderdeel van de interne markt: alleen door ook regio’s en sectoren die achterblijven te ondersteunen, kan die goed blijven functioneren.

Als bewijs van het succes van cohesie geldt Polen, waar zich de afgelopen jaren een soort wirtschaftswunder voltrok. Grote kans dat die lidstaat, wanneer er over zeven jaar weer over de EU-begroting onderhandeld wordt, een stuk minder aanspraak kan maken op cohesiegeld. Deze onderhandeling is voor Polen de laatste kans op een fors bedrag uit de pot.

De ‘landbouwvrienden’

Bulgarije, Cyprus, Estland, Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Ierland, Kroatië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Malta, Oostenrijk, Polen, Portugal, Roemenië, Slowakije, Spanje

Het is van oudsher de grootste kostenpost binnen de EU-begroting: landbouwfondsen. En als het aan de landengroep ‘Boeren’ ligt wordt daarin niet of nauwelijks gesneden. De prominentste voortrekker van deze groep: Frankrijk. De afgelopen decennia nam het aandeel landbouw in de EU-begroting al stevig af, van rond de 70 procent in de jaren tachtig van de vorige eeuw tot 35 procent nu. In de nieuwe begrotingsvoorstellen daalt dat percentage verder, tot iets minder dan 30 procent. Tot onvrede van lidstaten met een grote agrarische sector, die sterk afhankelijk is van de EU-gelden.

Landbouw is het onderdeel waar de ‘abstracte’ EU-begroting de ‘gewone’ burger het dichtst raakt. Sleutelen aan de subsidies kan grote gevolgen hebben voor de bedrijfsvoering van boeren. De boodschap van de recente boerenprotesten in heel Europa was eensgezind: ‘Regerinsleiders, verdedig onze belangen in Brussel!’

In deze loopgraaf zit een bont gezelschap van landen, zoals het ‘gierige’ Oostenrijk, het ‘arme’ Kroatië en grootmacht Frankrijk. Alle pleiten voor voldoende landbouwfondsen, maar intern ruziet de groep over de toewijzing van EU-geld – direct naar de boeren of naar ‘landschapsontwikkeling’– en over wel of geen koppeling tussen strengere klimaatnormen en het recht op landbouwsubsidies.

De ‘cool kids’

Duitsland, Finland, Frankrijk, Luxemburg, Nederland, Zweden

Een moderne EU, wie kan daar tegen zijn? Maar dat daar ook een moderne begroting bij hoort, wordt door slechts een kleine groep landen gesteund. Het is wel een invloedrijke groep. Ideeën zijn er genoeg en vliegen in Brussel voortdurend voorbij in ‘white papers’ en visiedocumenten: kunstmatige intelligentie (AI), quantumcomputers, waterstoftechnologie, superbatterijen en clouddiensten. Maar, weet iedereen: zonder eigen investeringen gaat de EU de geopolitieke slag op het wereldtoneel nooit winnen. En dus moet er geld voor nieuwe prioriteiten worden vrijgemaakt. De boodschap van deze ‘vooruitstrevende’ groep aan de andere lidstaten: goedkoop is uiteindelijk duurkoop. Investeringen nú betalen zich in de toekomst uit. Zoals een topdiplomaat het vorige week zei: „Als we niks aanpassen, verandert Europa binnenkort in een museum.”

Binnen deze groep leggen lidstaten zo hun eigen accenten. Duitsland wil veel geld voor onderzoek en ontwikkeling. Frankrijk hoopt op fondsen voor defensie en de ruimte-industrie. Nederland wil vooral geld voor grensbewaking veiligstellen. Meerdere lidstaten benadrukken ook het belang van geld voor klimaatbeleid. Verschillend zijn de opvattingen over waar het geld vandaan moet komen. Moet er worden gesneden in de bestaande fondsen, zoals Nederland wil? Of moet er in de EU-begroting gewoon meer geld worden gestopt?

De ‘moraalridders’

Denemarken, Finland, Frankrijk, Duitsland, Nederland, Zweden

Wat is effectiever dan voor de zoveelste keer met het vingertje zwaaien naar lidstaten die de rechtsstaat met voeten treden? Juist: de geldkraan dichtdraaien. De ‘moraalridders’, met Nederland voorop, willen de introductie van strengere voorwaarden (conditionaliteit) bij de uitkering van EU-geld. Ofwel: als een land als Hongarije EU-regels over onafhankelijke rechtspraak niet volgt, krijgt het geen geld. In de huidige situatie wordt erop vertrouwd dat het land zélf controleert dat EU-geld thuis goed wordt besteed. Maar dat vertrouwen is geschaad door schandalen rond EU-subsidiemisbruik in vooral Oost-Europese lidstaten. „Naast alle wortels heb je ook een stok nodig om mee te slaan,” zeggen bronnen bij de EU. De bestaande strafprocedure Artikel 7, dat een land in het uiterste geval het stemrecht aan de EU-vergadertafels ontneemt, zou in de praktijk „tandeloos” zijn. Maar voor strenge conditionaliteit zouden zondaars gevoeliger zijn, is de gedachte.

Aan de vooravond van de top heeft EU-raadspresident Michel, die de vergadering leidt, het conditionaliteitsvoorstel alweer afgezwakt: een gekwalificeerde meerderheid van landen moet het voorstel steunen. Oorspronkelijk was het andersom en was een meerderheid nodig om het te blokkeren. Een Tweede Kamermeerderheid riep Rutte woensdag op het oorspronkelijke voorstel terug te brengen. Ook hier zal de premier hard voor moeten strijden.

Luister ook naar deze aflevering van onze podcastserie NRC Vandaag: Het slagveld van de EU-begroting

U kunt zich ook abonneren via Apple Podcasts, Stitcher, Spotify, Castbox of RSS.