Zo werd er toch gebouwd naast een vuurwerkopslag

Ruimtelijke ordening

Sinds lagere overheden verantwoordelijk zijn voor ruimtelijke ordening zijn gevaarlijke situaties ontstaan, schrijft de inspectie in een rapport dat niet mocht verschijnen.

De na de vuurwerkramp herbouwde wijk Roombeek in Enschede, in 2017. Beleidsmakers spraken na de ramp af dat huizen niet meer te dicht in de buurt van de opslag van explosieve materialen mogen worden geplaatst. Dat is vaak toch gebeurd.
De na de vuurwerkramp herbouwde wijk Roombeek in Enschede, in 2017. Beleidsmakers spraken na de ramp af dat huizen niet meer te dicht in de buurt van de opslag van explosieve materialen mogen worden geplaatst. Dat is vaak toch gebeurd. Foto Marco van Middelkoop/HH

Ze kunnen hun ogen bijna niet geloven, de ambtenaren die moeten controleren of gemeenten en provincies zich wel aan de afspraken en landelijke normen voor ruimtelijke ordening houden. Het is half mei 2019 en hun werkgever, de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), heeft net het jaarverslag over 2018 online gezet.

Daarin staat, op pagina 29, een geruststellende passage. Vier zinnen die geen argwaan wekken bij Tweede Kamerleden of milieu- of erfgoedorganisaties. Het komt erop neer dat het goed gaat met decentralisatie van het landelijke beleid rond ruimtelijke ordening. Er is geen reden tot zorg.

Maar de inspecteurs van het ‘Team Ruimte’ – een kleine afdeling van de ILT, waar in totaal 1.100 mensen werken – maken zich wel degelijk grote zorgen. Er is van alles misgegaan sinds de rijksoverheid de ruimtelijke ordening rond de eeuwwisseling steeds meer bij lagere overheden heeft neergelegd. Belangrijke taken zijn niet opgepakt door gemeenten en provincies, met gevaarlijke situaties tot gevolg, schrijven zij in de zomer van 2018 in het alarmerende rapport De borging van de nationale ruimtelijke belangen.

Het stuk werd nooit gepubliceerd en inspectie en het verantwoordelijke ministerie van Binnenlandse Zaken botsten over de conclusies, die bovendien werden verdraaid. NRC verkreeg het ‘interne document’ recent na een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en publiceert het nu alsnog.

Gevaarlijke en hinderlijke situaties

Uit het stuk blijkt dat er bij de ILT grote zorgen leven over het vermogen van gemeenten en provincies om landelijke issues te regelen. Neem de opslag van explosieve stoffen. Na de vuurwerkramp in 2000 in de Enschedese wijk Roombeek bezwoeren beleidsmakers: dit nooit meer. Huizen mogen niet meer te dicht in de buurt van de opslag van explosieve materialen – vuurwerk, munitie – worden gebouwd. Veiligheidszones moeten dat verhinderen.

Alleen: dan moeten gemeenten die zones wel vastleggen. Als daar in een bestemmingsplan niets over is opgenomen, is de weg alsnog vrij voor bijvoorbeeld woningbouw.

De ILT onderzocht bijna veertig van dat soort bestemmingsplannen. De conclusie: in driekwart van de gevallen was er niets geregeld, waardoor er toch woningen naast zo’n opslag konden worden gebouwd. Bij een derde van de onderzochte plannen bleek dat ook te zijn gebeurd, bijvoorbeeld in de Gelderse plaats Druten. Daar is volgens de inspectie inmiddels wel „actie ondernomen”.

Of neem de grote, brede buizen die gevaarlijke stoffen zoals aardolie, stikstof en CO2 vervoeren. Door heel Nederland zijn de (huidige en toekomstige) tracés voor deze leidingen aangewezen. Bouwen bovenop zo’n plek is onwenselijk en mogelijk gevaarlijk. De conclusie van de ILT: in twee derde van de bestemmingsplannen is hiermee geen rekening gehouden. Idem voor de verplichte geluidszones rond militaire vliegvelden. Bij tien van de 35 bestemmingsplannen bleek dit niet goed geregeld.

Ook de bescherming van grondwater – er mogen geen stoffen worden geloosd die de kwaliteit van het drinkwater kunnen aantasten – een vlotte doorstroming van het scheepvaartverkeer, de verrommeling van het landschap en de bescherming van erfgoed zijn volgens het rapport niet goed geregeld. Simpelweg omdat veel gemeenten en provincies geen rekening houden met de „landelijke belangen”.

Het rapport komt voort uit de behoefte van ILT-inspecteurs om de rode draad in hun bevindingen te verwoorden. Om te zien hoe het nationale ruimtelijkeordeningsbeleid werkt. Een oordeel over de decentralisatie dus.

Het resultaat van deze exercitie stemt somber. De decentralisatie heeft grosso modo slecht uitgepakt, aldus de ILT in het rapport. Op veel terreinen bestaan gevaarlijke of hinderlijke situaties.

Bijlage Nationale Ruimtelijke Belangen - Borging Nationale Belangen by NRC Handelsblad Redactie Economie on Scribd

Conclusies mogen niet naar buiten

Het team van hiervoor verantwoordelijke inspecteurs wil het rapport daarom graag onder de aandacht brengen van minister Kajsa Ollongren (Binnenlandse Zaken, D66), die gaat over ruimtelijke ordening. Zij praat met de Tweede Kamer, maatschappelijke groeperingen en internationale organisaties als de EU en Unesco als „de externe veiligheid van inrichtingen, natuurbescherming en cultureel erfgoed” in het geding is.

De leiding van de ILT, die gedoe over het rapport voorziet, is geen voorstander van publicatie. Landelijke ruimtelijke ordening is steeds minder belangrijk voor de inspectie, vanwege de decentralisatie. Wat volgens bronnen van NRC ook meespeelt: er zijn onderhandelingen gaande met het ministerie over extra budget voor de inspectie en dat proces moet niet worden verstoord.

Als compromis wordt ervoor gekozen het rapport niet naar buiten te brengen maar aan te merken als ‘intern document’. De harde conclusies komen wel in het jaarverslag, is de bedoeling.

Als een concept van het jaarverslag landt bij Binnenlandse Zaken (BZK), ontstaat echter alsnog een conflict, blijkt uit een intern stuk. Hoge ambtenaren van BZK laten de inspectie weten dat zij niet om het rapport hebben gevraagd. Publicatie is niet aan de orde en met de kritische conclusies is BZK „niet akkoord”.

In de daaropvolgende discussies trekt de ILT aan het kortste eind. In het ILT-jaarverslag 2018 verschijnt een conclusie die haaks staat op de bevindingen van het rapport en die geen argwaan kan wekken bij parlement of maatschappelijke organisaties. „Veel zaken waar de ILT toezicht op houdt, vragen om inpassing in ruimtelijke plannen. [...] Tussen 2012 en 2018 zijn hierover signalen opgesteld. In 2018 zijn deze signalen gebundeld in De borging van nationale ruimtelijke belangen. Het beeld is dat de feitelijke inpassing voldoende is.”

Lees ook: Omgevingswet: ‘bureaucratisch wonder’ zwaar onder vuur

Inspectiemedewerkers bezien de gang van zaken met grote verbazing. Hoezo mag het kritische rapport niet openbaar worden? In 2012 is immers wettelijk vastgelegd dat de rijksoverheid zogeheten „systeem- of themagerichte onderzoeken” zal uitvoeren die de informatie moeten opleveren over de „feitelijke toepassing van wet- en regelgeving in bestemmingsplannen en provinciale verordeningen”. De ILT deed niet meer dan haar werk, is hun oordeel.

‘Ministerie misleidt Kamer’

Ook is er woede over de gang van zaken rond de verdraaide conclusies in het jaarverslag. De inspecteurs van het ‘Team Ruimte’ voelen zich miskend en zien de inmenging als een aantasting van hun onafhankelijkheid. Het ministerie en de ILT-leiding houden op deze manier onwelgevallige feiten uit de publiciteit, klagen zij bij hun leidinggevende. Bovendien misleidt het ministerie zo de Tweede Kamer, vinden ze. Die heeft geen idee van wat er allemaal misgaat.

„Het erge van dit niet-gepubliceerde rapport is dat eruit blijkt dat gemeenten harde landelijke normen over belangrijke zaken als ontploffingsgevaar niet overnemen”, zegt Flip ten Cate, directeur van de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit, de brancheorganisatie waarvan de meeste welstands- en monumentencommissies in Nederland lid zijn. „We gaan in de ruimtelijke ordening toe naar een systeem dat is gebouwd op vertrouwen. Maar dit rapport laat zien dat je niet zomaar kunt vertrouwen op ieders goede bedoelingen.”

Volgens hem kan het ministerie „niet volhouden dat dit rapport ongewenst of niet besteld is”. „Het is juist een wettelijke taak van de inspectie om na te gaan of het systeem van ruimtelijke ordening werkt. De inspectie moet daar in vrijheid, gewenst en ongewenst, over kunnen rapporteren.”

Lees ook: Klokkenluider in onderzoek naar de WODC-affaire afgetapt

De botsing over het kritische rapport van het ILT hangt samen met de invoering van de Omgevingswet. De Eerste Kamer stemt dinsdag over deze wet, die vanaf 2021 alle bestaande wetgeving rond ruimtelijke ordening moet vervangen, decentraliseren en digitaliseren. Gemeenten en softwareleveranciers hebben grote twijfels over deze operatie.

De Omgevingswet vormt het sluitstuk van het jarenlang afstoten van taken rond ruimtelijke ordening door het Rijk. Waar in de jaren 80 nog grote wijken als het Utrechtse Leidsche Rijn en Haagse Ypenburg van de rijkstekentafel kwamen, trok Den Haag zich vanaf de jaren 90 steeds verder terug. De Rijksplanologische Dienst verdween in 2001 en het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) werd in 2010 opgesplitst. Taken belandden bij Binnenlandse Zaken en het huidige Infrastructuur en Waterstaat. De VROM-inspectie, ooit de hoeder van de landelijke regels op het gebied van ruimtelijke ordening, werd gedecimeerd en ging op in de Inspectie Leefomgeving en Transport.

„Er heerste een gevoel van: dit land is wel zo ongeveer af. Er moest misschien nog ergens een stukje spoor of een weg bij, maar de belangrijkste keuzes waren wel gemaakt”, zegt Co Verdaas, hoogleraar gebiedsontwikkeling aan de TU Delft. „Op die golf is het beleid gedecentraliseerd.”

Toch bleef er een aantal taken die de rijksoverheid oplegde aan lagere overheden. Gemeenten en provincies moesten deze functies voortaan bewaken in hun bestemmingsplannen, maar in de praktijk gaat dat vaak mis. Verdaas: „Veel gemeenten snoeiden in crisistijd. Met minder mensen sta je nu voor grote opgaven rond woningbouw, energietransitie en klimaatverandering. Geen enkele gemeente kan dat in haar eentje.”

Reageren? Onderzoek@nrc.nl.