En weer fluit de rechter de overheid terug

Procederen in publieke belang De overheid kan zoveel willen. Steeds vaker stappen maatschappelijke organisaties naar de rechter om hun zin af te dwingen en beleid te corrigeren. De SyRI-rechtszaak is het jongste geslaagde voorbeeld.

20 december 2019: Urgenda-directeur Marjan Minnesma (rechts) wordt omhelsd door haar dochter na de uitspraak van Hoge Raad dat de Staat verplicht is om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen.
20 december 2019: Urgenda-directeur Marjan Minnesma (rechts) wordt omhelsd door haar dochter na de uitspraak van Hoge Raad dat de Staat verplicht is om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Foto Branko de Lang/ANP

De Haagse rechtbank bracht woensdag speciaal een persbericht uit om een uitspraak toe te lichten. „SyRI-wetgeving in strijd met het Europees Verdrag voor de Rechten voor de Mens”, luidde de kop. Het Systeem Risico Indicatie (SyRI), ontworpen door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid om onder meer uitkeringsfraude op te sporen, moet in de ban. Het risicoprofileringssysteem, dat data van burgers uit allerlei overheidsbestanden koppelt, is in strijd met privacyregels, oordeelde de rechtbank.

De zaak was aangespannen door een ‘pivacycoalitie’ van acht partijen, waaronder schrijvers Tommy Wieringa en Maxim Februari en vakbond FNV. Een van de leidende krachten was het Public Interest Litigation Project (PILP), onderdeel van mensenrechtenorganisatie NJCM.

Public interest litigation, ofwel procederen in het publieke belang, maakt de laatste tijd veel los in Nederland. Doel is overheidsbeleid via de rechter te beïnvloeden en onderwerpen op kaart te zetten. De SyRI-rechtszaak is het jongste geslaagde voorbeeld van die opzet. Maar er zijn er meer. Zo kreeg de stichting Urgenda in december definitief via de rechter bevestigd dat Nederland zijn klimaatbeleid rigoureus moet omgooien. En de vereniging Clean Air Nederland wist afgelopen september rookruimtes in de horeca verboden te krijgen.

Lees ook: ‘Historische klimaatuitspraak, succes niet verzekerd

Procederen in het publieke belang heeft zijn wortels in de Verenigde Staten, bij de strijd voor burgerrechten. Sinds 1954, toen het hooggerechtshof er de wettelijke rassenscheiding op openbare scholen verbood, procederen organisaties als burgerrechtenbeweging American Civil Liberties Union (ACLU) volop tegen allerlei overheidsmaatregelen. Tegen beslissingen van president Trump, zoals het inreisverbod voor moslims en de grensmuur, is de ACLU ook nu nog bijzonder actief.

Collectieve actie

De Nederlandse historie van procederen in het publieke belang is korter. Het Burgerlijk Wetboek biedt verenigingen en stichtingen pas sinds 1994 de optie om collectieve actie voor hun achterban te voeren. Het idee hierachter in politiek Den Haag was dat burgers samen makkelijker hun recht konden halen bij bedrijven, die bijvoorbeeld het milieu verontreinigen of foute producten op de markt brengen.

„Men had niet voorzien dat dit als een krachtig wapen tegen de overheid zou gaan dienen”, zegt Marc Loth, hoogleraar privaatrecht aan de Universiteit van Tilburg. De memorie van toelichting bij de ruim vijfentwintig jaar oude wet stelt alleen dat de rechter het mogelijk iets drukker krijgt en „bedrijven vaker zullen worden aangesproken”.

Inderdaad zijn er flink wat collectieve acties op gang gekomen om via de rechter schade op bedrijven te verhalen. Zo maakt beleggersvereniging VEB van de wet gebruik om genoegdoening te bevechten rondom faillissementen en malversaties. En er zijn talloze claimstichtingen opgericht om schadevergoeding af te dwingen van bedrijven als Volkswagen (sjoemelsoftware), Dexia (renteswaps) en de Staatsloterij (misleiding bij trekkingen). Maar de wet is „ook een krachtige hefboom gebleken om via de rechter voor meer algemene publieke belangen op te komen” constateert Loth.

En dan is de overheid niet zelden het doelwit. Zo wist de stichting Mothers of Screbrenica afgelopen juli de staat deels aansprakelijk gesteld te krijgen wegens onrechtmatig handelen door het Nederlandse bataljon bij de genocide in voormalig Joegoslavië.

Ontslag vrouwen Helmond

In Nederland is procederen in het publieke belang op de kaart gezet door Bureau Clara Wichmann. In het decennium voordat de wet collectief zaken mogelijk maakte, ondersteunde deze organisatie via haar ‘proefprocessenfonds’ al individuele procedures voor vrouwenrechten.

Die strategie ontstond nadat vijf vrouwen door een Helmonds bedrijf waren ontslagen omdat ze – in tegenstelling tot hun mannelijke collega’s – geen bijscholing hadden gekregen. Anniek de Ruijter, huidig directeur van Bureau Clara Wichmann: „De achterliggende gedachte was dat steun voor dit soort rechtszaken, tot aan de Hoge Raad, belangrijke jurisprudentie en maatschappelijke verandering zou bewerkstelligen. Het verbeteren van de maatschappelijke en rechtspositie van vrouwen is nog steeds ons hoofddoel.”

De organisatie stond aanvankelijk alleen vrouwen bij die voor individuele procedures aanklopten. Inmiddels ligt het accent op procedures die op eigen titel worden gevoerd. Dat de SGP nu vrouwen toelaat op de kieslijst, is te danken aan de rechtszaken die Clara Wichmann voerde om de Nederlandse staat tot ingrijpen te dwingen. De Hoge Raad oordeelde in 2010 dat de staat daartoe verplicht was. En voor zo’n 20.000 zzp’ers wist Clara Wichmann twee jaar terug, na veertien jaar juridische procedures, met terugwerkende kracht een zwangerschapsuitkering te regelen.

Milieudefensie wil nu via de Nederlandse rechter Shell dwingen de afspraken na te leven in het Klimaatverdrag van Parijs

Ook Milieudefensie is een dankbaar gebruiker van het collectieve-actierecht, tegen zowel staat als bedrijfsleven. „Onze juridische strategie heeft de laatste tien jaar een duidelijke ontwikkeling doorgemaakt”, zegt directeur Donald Pols.

Rechtszaken waren aanvankelijk lokaal: bijvoorbeeld tegen vergunningen voor bomenkap of een snelweg. In 2016 richtte de milieuorganisatie haar pijlen op de Nederlandse staat en probeerde ze – „wij hebben recht op gezonde lucht” – een strengere fijnstofaanpak af te dwingen.

Inmiddels heeft Milieudefensie bij het Haagse gerechtshof een zaak lopen tegen ’s lands grootste beursbedrijf, Shell, over milieuvervuiling in Nigeria. Het energieconcern is ook ‘uitverkoren’ voor wat Pols „het voorlopige hoogtepunt” noemt in de strategische juridisch strijd: Shell via de Nederlandse rechter dwingen de afspraken na te leven die landen hebben gemaakt in het Klimaatverdrag van Parijs.

Dat lijkt juridisch problematisch. Maar, repliceert Pols, dat gold ook voor de zaak om Shell in Nederland verantwoordelijk te houden voor milieuverontreiniging door een Nigeriaanse dochter. En na een slepende juridische strijd acht de Nederlandse rechter zich bevoegd te oordelen. In oktober volgt de uitspraak.

In de ‘klimaatzaak’ tegen Shell gaat de milieuorganisatie nog een stap verder. Het steekt Milieudefensie dat multinationals niet onder de klimaatafspraken vallen, terwijl de honderd grootste multinationals ter wereld verantwoordelijk zijn voor 70 procent van de mondiale CO2-uitstoot. Pols: „Wij zetten nu alles op alles om, met een beroep op internationale afspraken en verdragen, een multinational als Shell onder nationale wetgeving te brengen.”

Onrechtmatige daad

Internationale verdragen spelen vaak een hoofdrol bij procederen in het publieke belang. In Nederland mogen wetten – zoals die voor fraude-opsporingssysteem SyRI – niet aan de Grondwet getoetst worden. Toetsen mag wel aan eenieder bindende bepalingen uit internationale verdragen. Zo werd tegen SyRI aangevoerd dat de wet waarop het systeem rustte strijdig is met het recht op privéleven uit het Europees Verdrag voor de Rechten voor de Mens (EVRM).

Dit verdrag speelde ook een hoofdrol in de Urgenda-zaak. Daarin werd de overheid via een beroep op het recht op leven uit het EVRM en het VN-Klimaatverdrag veroordeeld. Door de CO2-uitstoot niet sterker terug te brengen, brengt ze burgers schade toe, betoogde de stichting Urgenda met succes. De overheid moet ervoor zorgen dat de Nederlandse CO2-uitstoot in 2020 ten minste een kwart onder het niveau van 1990 ligt, bevestigde de Hoge Raad.

Dit soort uitspraken leidt tot kritiek dat Nederland inmiddels wordt geleid door ‘activistische rechters’ en niet door democratisch gekozen politici. Hoogleraar Loth wijst dat af. „De rechter is zich bewust van zijn constitutionele plek en stelt zich vaak terughoudend op.” Verdragen als het EVRM zijn ‘gewoon’ door Tweede Kamer en Eerste Kamer goedgekeurd, en de rechter heeft de grondwettelijke plicht zaken aan die verdragen te toetsen.

Macht van de rechter

In haar SyRI-uitspraak refereerde de Haagse rechtbank aan de discussie over de macht van de rechter. Zij „moet toetsen” of SyRI aan het Europese mensenrechtenverdrag voldoet, omdat dit haar door de eisers gevraagd is. De rechtbank moet, „gelet op de aard van de wetgevende functie en de positie van de rechter”, bij die toetsing „terughoudendheid betrachten”.

Lees ook dit artikel over dicastocratie: ‘Help de rechter grijpt de macht’

Overigens worden lang niet alle zaken tegen de staat gewonnen. „Het moet juridisch allemaal precies kloppen”, zegt hoogleraar Loth. In de ‘schone-lucht’-zaak kreeg Milieudefensie de rechter niet mee omdat de staat de aanpak van fijnstof had versneld. De Hoge Raad verklaarde in 2015 Privacy First niet ontvankelijk in een zaak tegen de centrale opslag van vingerafdrukken. Volgens de hoogste rechter hadden individuele aanvragers van een paspoort zelf, bij de bestuursrechter, bezwaar kunnen maken wegens privacyschending. Daarmee was tegelijk duidelijk dat belangenorganisaties de overheid niet zomaar voor de civiele rechter kunnen dagen.

Voor maatschappelijke organisaties hoeft dit soort uitspraken overigens geen totale nederlaag te betekenen. „Het draait niet alleen om de uitspraak van de rechter”, verklaart advocaat Merel Hendrickx van het Public Interest Litigation Project. „Strategisch procederen is voor ons een middel om niet alleen juridische, maar ook politieke en sociale verandering te bewerkstelligen. Ons doel met de SyRI-rechtszaak was tweeledig. Wij wilden dat SyRI zou stoppen, maar we wilden ook een maatschappelijke discussie aanwakkeren over hoe de overheid in een digitaliserende samenleving omgaat met haar burgers.”