Advies aan kabinet: bij twijfel toch ‘steun’ uitspreken

Internationaal Recht Mag Nederland onrechtmatige militaire interventies steunen? Standaard wordt nu vaak ‘begrip’ uitgesproken. Maar dat schuurt.

Syrische kinderen na een gasaanval in Damascus.
Syrische kinderen na een gasaanval in Damascus. Foto White Helmets / Anadolu Agency / Getty Images

Nadat de Verenigde Staten, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk in april 2018 in Syrië hadden gebombardeerd als vergelding voor het gebruik van chemische wapens, reageerde Nederland afgemeten. Den Haag zei „begrip” te hebben voor het militaire optreden. Het kabinet sprak géén politieke steun uit. Reden: hoe begrijpelijk en welkom de aanval uit humanitair oogpunt misschien ook was, de aanvallers hadden geen volkenrechtelijk mandaat.

‘Begrip’ of ‘steun’, het lijkt een verschil voor fijnproevers. Maar er gaat een ingewikkeld politiek en juridisch debat achter schuil. Een groep deskundigen heeft zich op verzoek van minister Stef Blok (Buitenlandse Zaken, VVD) over de kwestie gebogen. Heel veel ruimte bieden ze de minister in hun advies niet. Maar heel voorzichtig neigen ze naar de mogelijkheid tóch steun uit te spreken.

Dat gaat niet zomaar. Er zijn maar twee juridische rechtvaardigingen voor geweld tegen een ander land, volgens het VN-Handvest: zelfverdediging en een mandaat van de Veiligheidsraad. Aan die voorwaarden was in 2018 niet voldaan. De lancering van ruim honderd kruisraketten op wapendepots en een laboratorium in Syrië was een afgepaste precisieaanval. Maar het mocht niet.

De Noord-Atlantische Raad, het hoogste politieke orgaan van de NAVO, sprak unaniem steun uit. Nederland ging daarin mee, maar voegde als enige een stemverklaring bij. Eigenlijk had men niet verder willen gaan dan „begrip”, maar omwille van de eenheid van het bondgenootschap had Nederland toch voor gestemd.

Nederland steunde in 2003 de Irak-oorlog. Jaren later oordeelde een commissie onder leiding van de voormalig president van de Hoge Raad, Willibrord Davids, dat die oorlog niet leunde op een volkenrechtelijk mandaat en dat de Nederlandse steun dus problematisch was. Sindsdien is Nederland behoedzaam en maakt het onderscheid tussen ‘begrip’ en ‘steun’.

Lees hier een opiniestuk van Ko Colijn over de termen ‘begrip’ en ‘ steun’.

Keurslijf

Maar de tijden veranderen en de volkenrechtelijke orthodoxie voelt steeds vaker als een keurslijf. In het Syrië-conflict, bijvoorbeeld. Assad gebruikte chemische wapens tegen zijn eigen bevolking. Volgens de strikte interpretatie van het recht zou hij niet aangepakt kunnen worden omdat zijn bondgenoot Rusland in de VN-Veiligheidsraad een mandaat per veto zou blokkeren. En als hij toch wordt aangepakt, mag Nederland dat niet politiek steunen omdat er geen mandaat voor de militaire ingreep was.

De commissie, onder leiding van criminoloog Cyrille Fijnaut, die Blok instelde om de kwestie uit te zoeken, had het niet gemakkelijk. Moet Nederland proberen de rechtvaardiging voor militair ingrijpen te verruimen opdat ook humanitaire redenen een grondslag kunnen zijn? Dat werd door een meerderheid van de commissie afgeraden, onder andere omdat het verbod op het gebruik van geweld een fundamentele norm van de internationale gemeenschap is.

Als het gaat om het uitspreken van politieke steun voor een militaire actie die niet gelegitimeerd is door het volkenrecht, wijkt de commissie iets af van de orthodoxe lijn. Ze schrijft dat het uitspreken van politieke steun niet onmiddellijk leidt tot gevolgen voor Nederland onder internationaal recht. Politici die steun uitspreken kunnen ook niet vervolgd worden door het Internationaal Strafhof in Den Haag. Ze concludeert: ,,[…]de regering kan […]vinden dat er dwingende redenen zijn om toch politieke steun aan te bieden ook al wordt de interventie als onrechtmatig gezien.” Als dwingende redenen worden extreme humanitaire nood, inclusief de inzet van chemische wapens, genoemd.

Lichtvaardig

Wel waarschuwt de commissie uitdrukkelijk tegen het lichtvaardig uitspreken van steun. Afgezien van politieke repercussies bestaat bij het uitspreken van steun het risico dat op den duur de internationale juridische orde wordt ondermijnd. Bovendien moet de militaire actie aan een hele reeks voorwaarden voldoen: ze moet proportioneel zijn, er mag geen alternatief zijn, er moet een redelijke kans op succes zijn en de gevolgen van de ingreep moeten enigszins voorspelbaar zijn.

Waarom was een nieuw advies nodig? Fijnaut: „Er is internationaal een bredere discussie ontstaan. Het onvermogen om iets te doen, ook in zeer ernstige gevallen, heeft tot vragen geleid. Kan de wereldgemeenschap zich dat wel permitteren? Moeten we niet naar tussenoplossingen? Moeten we geen uitweg zoeken uit die geopolitieke impasse?”

Fijnaut constateerde dat landen weliswaar sterk vasthouden aan het VN-Handvest, maar dat men ook ziet dat dat standpunt niet altijd houdbaar is. „Dan krijg je een onduidelijke situatie. Landen grijpen in, zonder de beginselen van het Handvest in twijfel te trekken.” Omgekeerd, zegt Fijnaut, „bewaren veel landen het stilzwijgen na zo’n aanval als in 2018. Lidstaten zien wel dat onder sommige omstandigheden de orthodoxie niet functioneert. Men is overigens wel behoedzaam. De vrees is toch dat als je meer ruimte geeft je het oeroude beginsel van ‘geen geweld’ uitgehold wordt.”

Minister Blok heeft het verslag van de commissie-Fijnaut naar de Tweede Kamer gestuurd. Het kabinet moet nog een standpunt innemen.