Historicus: ‘Overheid dacht met gering kwaad groot kwaad te voorkomen’

Historici Elke ambtenaar verzon in de Tweede Wereldoorlog bij gebrek aan normen zelf hoe hij moest reageren op de eisen van de bezetter. „De kleine marges die er waren, zijn niet benut.”

Premier Mark Rutte, koningin Máxima en koning Willem-Alexander maandag bij de herdenkingsdienst in Auschwitz, dat 75 jaar geleden werd bevrijd.
Premier Mark Rutte, koningin Máxima en koning Willem-Alexander maandag bij de herdenkingsdienst in Auschwitz, dat 75 jaar geleden werd bevrijd. Foto Remko de Waal/ANP

Op het moment dat het er écht toe deed, faalde de Nederlandse overheid. Dat is de essentie van het excuus dat premier Rutte zondag maakte tijdens de Nationale Auschwitzherdenking in Amsterdam. „Toen een groep landgenoten onder een moorddadig regime apart werd gezet, buitengesloten en ontmenselijkt, zijn we tekortgeschoten. Toen het gezag een bedreiging werd, zijn onze overheidsinstanties tekortgeschoten, als hoeders van recht en veiligheid.”

Lees ook: Rutte hield excuses tot het laatst voor bijna iedereen geheim

Wie zijn excuses aanbiedt, geeft toe dat er in Nederland tijdens de Tweede Wereldoorlog niet alleen sprake was van overmacht, maar ook van verwijtbaar handelen, of in ieder geval nalatigheid. Dan volgt onvermijdelijk de vraag: wat had de overheid dan moeten doen tijdens de bezetting? Belangrijk: wie hierop een zinnig antwoord wil geven, moet daarbij de toenmalige normen en regels in het achterhoofd houden, niet onze mores van 75 jaar later.

‘Heel slim’

Meteen na de capitulatie op 15 mei 1940 begon de discussie hoe het overheidspersoneel zich tot de bezetter moest verhouden. Een belangrijke stem was de Leidse jurist Ben Telders, die in een aantal artikelen in de Nieuwe Rotterdamse Courant uiteenzette wat er van Nederlandse ambtenaren kon worden verwacht door de Duitsers. „Hij deed dat heel slim”, zegt emeritus hoogleraar sociologie Kees Schuyt, die vorig jaar een biografie publiceerde over Telders’ vriend en collega Rudolph Cleveringa. „Telders schreef expliciet wat ambtenaren wél moesten doen en daarmee impliciet wat ze niét hoefden te doen.”

Centraal in deze kwestie stond een internationaal verdrag uit 1907 en de uitwerking daarvan in 1937 in het door de regering rondgestuurde Aanwijzingen betreffende de houding, aan te nemen door de bestuursorganen van het rijk […] in geval van een vijandelijke inval. Daarin stond dat ambtenaren de taak hadden „zo veel mogelijk de openbare orde en het openbaar leven te herstellen en te verzekeren en zulks, behoudens volstrekte verhindering, met eerbiediging van de in het land geldende wetten”.

Schuyt: „Telders legde uit dat dit betekende dat als een maatregel van de Duitsers niet in het landsbelang was of in strijd was met wet of geweten, ambtenaren de optie hadden om ontslag te nemen. Officieel mocht de bezetter daartegen geen represailles nemen. In de praktijk pakte dat anders uit.”

Maar wat was precies dat landsbelang? Peter Romijn is directeur onderzoek van het NIOD. In 2006 publiceerde hij Burgemeesters in oorlogstijd. Besturen onder Duitse bezetting. „Het Nederlandse overheidsapparaat koos voor het geringere kwaad, omdat men zo het grotere kwaad dacht te voorkomen”, zegt hij. „Het grote kwaad was volgens hun de ineenstorting van de maatschappij als de NSB de touwtjes in handen zou krijgen en het Nederlandse overheidsapparaat ten gronde zou richten, het geringere kwaad was de uitsluiting en later vervolging van Joden.”

Omdat ambtenaren al snel in de gaten kregen dat de Duitsers dingen van hen verwachtten die niet in overeenstemming waren met het toenmalige recht – waaronder het verbod om mensen te discrimineren – begonnen ze hun eigen verantwoordelijkheid „kleiner te maken”, zegt Romijn. „Er werd vaak een expliciet bevel van de Duitsers gevraagd. Dan kon men daarna de handen in de lucht gooien en zich beroepen op overmacht – om vervolgens die maatregelen wel als loyale ambtenaren uit te voeren.”

Het hielp niet dat de politieke leiding van het land zich in Londense ballingschap bevond. Romijn: „Daarom werd er van bovenaf geen bindende norm opgelegd, met als gevolg dat elke ambtenaar zelf moest verzinnen hoe hij zou reageren op eisen van de bezetter.”

Voortekenen van een misdaad

Dat gebrek aan het stellen van duidelijke normen had een lange geschiedenis, zegt Romijn, want ook voor de oorlog gebeurde dat niet. „Er was een hoge ambtenaar die ervoor pleitte in de Aanwijzingen van 1937 een passage op te nemen over de discriminatie van bepaalde groepen. Dat durfde de politiek niet aan, omdat Duitsland – waar de uitsluiting van Joden al begonnen was – zich dan zou kunnen afvragen waarom Nederland zijn grote buur als potentiële bezetter zag.”

Lees ook de reacties op de excuses van Rutte

Er was dus een gebrek aan weerbaarheid binnen het overheidsapparaat omdat men de ogen sloot voor de werkelijkheid, zegt Romijn. „De excuses van Rutte gaan volgens mij vooral daarover. Mensen met verantwoordelijkheid hebben niet op tijd nagedacht over een misdaad waarvan de voortekenen zichtbaar waren voor wie ze wilde zien.”

De eerste maanden van de bezetting waren cruciaal voor het verdere verloop van de oorlog, denkt Schuyt. „Als toen het bedrijfsleven had gezegd niet aan Duitsland te willen leveren, als de Hoge Raad zich had verzet tegen Duitse inmenging en als er flink wat ambtenaren ontslag hadden genomen, wie weet wat er dan was gebeurd? De kleine marges die er waren, zijn niet benut.”

Was anders het leven van honderdduizend Nederlandse Joden gered? Schuyt: „In de strijd tussen recht en macht, wint uiteindelijk altijd de macht. Mensen als Cleveringa en Telders belandden in een concentratiekamp, waar de laatste niet levend uit terugkwam. Je hoeft niet van iedereen die hoogste moed te verwachten. Maar je moet je wel altijd de vraag stellen: wat zou ik doen? Die vraag is niet te beantwoorden, maar hij moet gesteld blijven worden. Dat zorgt ervoor dat we over deze gewetenskwestie blijven nadenken.”