Commissariaat voor de Media al jaren in de fout met aanbestedingen

Reconstructie Het Commissariaat voor de Media heeft jarenlang op grote schaal de aanbestedingsregels overtreden. Het eigen personeel plaatst vraagtekens bij het inhuren van zoveel dure externen. Wat ging er mis?

Het gebouw van het Commissariaat voor de Media in Hilversum.
Het gebouw van het Commissariaat voor de Media in Hilversum. Foto’s David van Dam

Tien vrouwen plooien zich zo rond de keukentafel dat niemand buiten beeld valt. Consultant Marja Wagenaar heeft hen in de herfst van 2018 uitgenodigd voor een ‘damesdiner’ bij haar thuis. Vlak na het hoofdgerecht maakt een van de vrouwen een groepsfoto.

Wagenaar organiseert zulke etentjes vaker. Dan zet ze „een paar vriendinnen” en wat „klanten” bij elkaar, omdat zij het „leuk” vindt als die elkaar leren kennen.

Deze avond zagen enkele vrouwen elkaar echter niet voor het eerst. Sterker: zij werken intensief samen.

Op links zit Madeleine de Cock Buning, dan tien jaar voorzitter van het Commissariaat voor de Media, dat toezicht houdt op de omroepen. Schuin tegenover haar zit haar baas, de secretaris-generaal van het ministerie van OCW. De gastvrouw zelf vervult op haar beurt weer allerlei klussen voor de toezichthouder.

Gevraagd naar de onderlinge relaties, antwoordde Wagenaar deze zomer dat haar opdrachtgever Madeleine de Cock Buning en zij geen vriendinnen zijn. De toezichthouder is „geen grote klant” – ze werkt er tegen „gereduceerd tarief”.

Het Commissariaat zag dat precies zo. De twee vrouwen hebben „een professionele relatie”. Wagenaar werd door het Commissariaat slechts „met tussenpozen” ingehuurd – haar offertes bleven „altijd ruim” onder de aanbestedingsgrens van 50.000 euro.

Vriendjespolitiek

Uit documenten die NRC verkreeg na een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur blijkt nu dat Wagenaars bedrijf, met één werknemer, sinds 2014 voor 4,5 ton aan opdrachten kreeg. De toezichthouder kan niet met zekerheid zeggen of Wagenaar voor alle opdrachten een offerte heeft uitgebracht. Volgens Wagenaar zijn het er drieëntwintig, op één na allemaal door voorzitter Madeleine de Cock Buning ondertekend.

Vaststaat dat Wagenaar sinds januari 2015 zonder uitzondering iedere maand is uitbetaald door het Commissariaat. Wagenaar fungeerde als een soort huisadviseur. „Sinds 2014 heb ik deel uitgemaakt, kun je zeggen, van de flexibele schil”, licht Wagenaar toe. Volgens haar is het Commissariaat slechts eenmaal over de grens van 50.000 euro gegaan zonder aanvullende offertes te vragen.

Lees ook: Dubbelrollen en argwaan aan de rand van het Mediapark

En dat geldt niet alleen voor Wagenaar: het Commissariaat voor de Media heeft jarenlang op grote schaal de aanbestedingsregels overtreden. De toezichthouder, die uit gemeenschapsgeld wordt betaald, verstrekte de laatste vijf jaar tientallen keren opdrachten boven de 50.000 euro zonder meerdere offertes op te vragen. De regel is dat boven die grens minimaal drie offertes moeten worden opgevraagd, om vriendjespolitiek te voorkomen en onzakelijke transacties te ontmoedigen.

Hoe kon zoiets bij dit formele, juridische bolwerk gebeuren? Bij een organisatie die nu juist de uitgaven van de omroepen controleert ?

Dat er bij het Commissariaat problemen zijn is bekend. Afgelopen zomer onthulde NRC dat de organisatie op dat moment in permanente staat van crisis verkeert. Van de vijftig medewerkers vertrekt jaarlijks gemiddeld 20 procent. Er is dan sprake van onderling wantrouwen, werknemers voelen zich onveilig en gefrustreerd.

In vergaderingen worden mensen gekleineerd, hun werk genegeerd. De besluitvorming is traag – werknemers, zo is hun ervaring, worden door het driekoppige bestuur buitenspel gezet.

Maar niet alleen de omgang met mensen is onzorgvuldig. Dat geldt ook voor de middelen, blijkt nu.

Geen gewone consultant

Het Commissariaat voor de Media, opgericht in 1988, controleert al ruim dertig jaar of de omroepen zich houden aan de mediawet. De toezichthouder bekijkt jaarrekeningen, sponsordeals, contracten en programmakosten. Het deelt boetes uit aan omroepen die ongeoorloofd reclame maken en grijpt in als een omroep slecht wordt bestuurd. Als in Jinek reclame gemaakt wordt voor een fitnessapparaat, moet KRO-NCRV een boete van 20.000 euro betalen.

Daartoe zijn circa vijftig mensen in vaste dienst. Al worden er ook externe krachten ingehuurd. Het Commissariaat noemt dit de flexibele schil: tijdens „piekmomenten” worden „competenties” ingehuurd die „niet in de organisatie aanwezig zijn”.

Consultant Marja Wagenaar, voormalig Tweede Kamerlid (PvdA), krijgt haar eerste klus in 2010 – vlak voor de inmiddels afgezwaaide voorzitter Madeleine de Cock Buning bij de toezichthouder aantreedt. Van piekmomenten is al snel geen sprake meer. Met de jaren groeit Wagenaars rol binnen de organisatie. Werknemers spreken van „vrijwel permanente” aanwezigheid.

Wat haar taak precies is, is lang niet voor iedereen helder. Marja Wagenaar schuift aan bij vergaderingen, mengt zich in discussies. „Wagenaar is geen gewone consultant” – dat constateren verschillende oud-medewerkers – „zij maakt als het ware deel uit van het bestuur”.

Daarnaast vervult zij taken, waarvoor in feite al iemand in functie is. Wagenaar draagt commissarissen Eric Eljon en Jan Buné als bestuurders aan. Zij werft het gros van de communicatieadviseurs – die de afgelopen jaren komen en gaan – en trekt een manager risk & control aan. Zij adviseert bij de benoeming van de directeur, terwijl er ook een reguliere afdeling personeelszaken is.

Bovenmatige controledrift

Wie het betalingsoverzicht erop naslaat, ziet dat Wagenaar vrijwel permanent met ‘veranderingsmanagement’ is belast. Zij vertimmert de organisatie doorlopend. Voor de ‘implementatie cultuuromslag’ brengt zij rond 2016 in totaal 67.500 (ex. btw) in rekening. De daaropvolgende jaren, 2017, 2018 en 2019, staan in teken van ‘Organisatie opbouw en Organisatieversterking’ waarvoor de consultant in totaal 130.500 euro (ex. btw) factureert.

Wagenaar ontkent in een reactie dat het om afgebakende opdrachten gaat. Het Commissariaat legt uit dat Wagenaars werkzaamheden „vertrouwelijke en sensitieve zaken betroffen” en de consultant om die reden, op verzoek van het bestuur, offertes onder een „vrij algemene titel” heeft uitgebracht.

Organisatieversterking of niet, de toezichthouder zelf gaat in die jaren steeds verder achteruit.

Lees ook: Kun je als toezichthouder acht bijbanen hebben?

Medewerkers klagen over een gebrek aan vertrouwen in hun werkzaamheden, over bovenmatige controledrift. Hoewel het Commissariaat beschikt over een eigen juridische afdeling, wordt de hulp van landsadvocaat Pels Rijcken veelvuldig ingeroepen. Gemiddeld zestig keer per jaar, en behalve voor gerechtelijke procedures ook voor advies.

Niet alleen het eigen personeel plaatst vraagtekens bij die hoge inhuur van externen, ook de onderzoekers van accountantskantoor PwC valt dit begin 2019 op. Bij de vijfjarige evaluatie constateert PwC dat de inhuur van externen met ingang van 2013 „structureel hoog” is – dat de kosten 20 tot 40 procent van de totale personeelslasten uitmaken.

Wat PwC niet rapporteert, is dat daarbij veelvuldig aanbestedingsregels zijn overtreden.

Clear Conduct, een inmiddels opgedoekte onderneming wordt tussen 2014 en 2016 voor ruim anderhalve ton voor „advies toezichtstrategie” ingezet, zonder dat de verplichte offertes bij andere partijen zijn opgevraagd. Hoe kwam het Commissariaat tot deze keuze? Volgens voormalig voorzitter De Cock Buning vanwege de „unieke expertise”.

Evengoed staan er verklaarbare opdrachten op de lijst. Diensten die zo specialistisch zijn, dat er weinig of geen concurrentie is. Een abonnement op archief Lexis Nexis, het uitvoeren van kijkonderzoek. Maar ook dan, erkent de toezichthouder, moet een instelling motiveren en vastleggen waarom er van de aanbestedingsregels is afgeweken. „Dat is helaas niet consequent gebeurd.” Naar aanleiding van het Wob-verzoek van NRC is intern onderzoek gedaan, is „het onderwerp (opnieuw) op de agenda van het Commissariaat gezet”, en is een „compliance officer” aangesteld.

Zo lichtzinnig als er intern met middelen wordt omgesprongen, zo zwaarwegend is de controle daarop als het om de omroepen gaat.

In 2017 gaat het Commissariaat campagne voeren onder de slogan ‘Huis op Orde’. De toezichthouder trekt langs de omroepen om een nieuwe gedragscode te promoten. Omroepen krijgen uitleg over integer handelen, aanbestedingsregels en integer bestuur: bestuurders moeten zich op de werkvloer laten zien. Door „openheid en aanspreekbaarheid” voorkomen zij „dat hun persoonlijke belangen met die van de mediaorganisatie verstrengeld raken”.

Werknemers van het Commissariaat ergeren zich ondertussen aan de lege parkeerplekken voor de deur van het pand in Hilversum. Hun indruk: de top is druk met nevenfuncties. De drie commissarissen zijn voor 0,7 fte bij de toezichthouder in dienst, maar laten zich steeds minder vaak op kantoor zien.

Dat wordt bevestigd door de urenregistratie. De collegeleden zijn aangesteld voor 25 uur per week, maar gemiddeld slechts een kwart van die tijd op kantoor. Vooral toenmalig voorzitter De Cock Buning was steeds minder aanwezig: van omgerekend meer dan 9 uur per week in 2014 naar gemiddeld 6 uur per week in 2018 en 2019.

De voorzitter is druk met haar betaalde bijbaan in Brussel als voorzitter van de High Level Expert Group on Fake News and Online Disinformation om nepnieuws aan te pakken. De Cock Buning laat in een reactie weten dat de urenregistratie niet representatief is voor haar werkzaamheden, omdat ze juist veel moest overleggen met partijen buiten het Commissariaat. Bovendien, zegt zij, heeft ze niet altijd consequent ‘ingeklokt’, omdat het zo druk was op kantoor.

Tijdelijke voorzitter

En wat is de situatie nu bij het Commissariaat?

Commissaris Jan Buné zal zijn periode niet afmaken. Hij stopt komende zomer vervroegd „in verband met het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd”. Algemeen directeur Suzanne Teijgeler stapte afgelopen zomer over naar Discovery Benelux. Voorzitter Madeleine de Cock Buning is deze maand begonnen als belangrijke lobbyist voor Netflix in onder meer Europa: twee organisaties die onder toezicht van het Commissariaat staan. Kamerleden stelden vragen over de schijn van belangenverstrengeling.

Commissaris Eric Eljon is in een juridische procedure verwikkeld – minister Slob (Media, ChristenUnie) ontsloeg Eljon nadat die dit voorjaar een roman over de mediawereld uitbracht.

De zoektocht naar een vervanger voor Madeleine de Cock Buning is gestaakt; Slob stelde een tijdelijke voorzitter aan. Hij laat onderzoeken hoe het met de organisatie verder moet. Consultant Marja Wagenaar is gestopt met haar werkzaamheden voor de toezichthouder. Voor haar laatste klus, ‘werving nieuwe commissaris’, declareerde ze 50.000 euro.