Staat in 2020 de stoep in Brussel vol met tractors?

Europees landbouwbeleid De subsidies aan boeren zijn het belangrijkste herverdelingsmechanisme van de EU. Nu Europa een leidende rol in klimaatbeleid wil spelen, wordt het verstrekken van die subsidies nog ongemakkelijker.

Een voorraad veevoer op een grootschalige veeboerderij in het Franse departement Somme. Veel van dit soort grote boerenbedrijven ontvangen flinke Europese subsidies.
Een voorraad veevoer op een grootschalige veeboerderij in het Franse departement Somme. Veel van dit soort grote boerenbedrijven ontvangen flinke Europese subsidies. Foto Denis Paillard

Het viel mensen op in Brussel: er staan weer boeren op straat. Ze rijden in Duitsland rond de Brandenburger Tor. Ze staan in Frankrijk in colonne op de Champs-Élysées. Ze blokkeerden in Nederland meermaals de snelwegen. En dit weten ze ook in Brussel: grote kans dat ook hier binnenkort tractoren op de stoep staan.

Dit wordt het jaar van de waarheid voor het Europese landbouwbeleid. Dat het op de schop moet is evident: te duur, te complex, verouderd en bovenal vervuilend. Maar hoe, daarover wordt de komende tijd een felle strijd gevoerd.

Van alle hoofdpijndossiers is landbouw waarschijnlijk de meest vertrouwde. Het is een van de belangrijkste, maar ook controversieelste onderdelen van Europese politiek. Al decennia wordt het Europese Gemeenschappelijke Landbouwbeleid (GLB) onder vuur genomen door een bonte coalitie van boze boeren, milieu-activisten, eurosceptici en antiglobalisten. Wordt er in Brussel gedemonstreerd, dan is vaak de eerste gedachte: landbouw. Praat je met politici, ambtenaren en experts, hoor je ook: de uitdagingen zijn groter dan voorheen. Europa staat op een keerpunt. Om de groene ambities waar te maken, moet ook het landbouwbeleid radicaal anders. Op hetzelfde moment herinneren de protesterende boeren Brussel nu al aan hoe moeilijk dat gaat zijn.

Zwarte Steen in Mekka

Landbouw is, zoals iemand in Brussel het omschrijft, „voor de EU als de Zwarte Steen in Mekka. Het is heilig, iedereen loopt er met een grote boog omheen zonder het te durven aanraken.” Klimaatcommissaris Frans Timmermans omschreef zijn kritiek op het GLB in het Europees Parlement onlangs als „een beetje iconoclastisch”.„Wat Europa in het verleden deed was: boeren met wat geld afkopen en hopen dat ze niet teveel zouden klagen.” En voor de veranderingen die nu nodig zijn, aldus Timmermans, is steun van de boeren cruciaal. „We hebben een nieuwe deal met de boeren nodig.”

Lees ook:Aan groene ambities heeft de EU geen gebrek, nu moeten de lidstaten nog meewerken

Een deal met boeren is al sinds het begin van de Europese samenwerking kern van het EU-beleid. Voedselzekerheid, het verhogen van de productiviteit, waren na de Tweede Wereldoorlog topprioriteit. Landbouwsubsidies garandeerden boeren een goede levensstandaard, zelfs toen de Europese markt werd opengesteld en de concurrentie toenam.

Zo werden de subsidies voor boeren en hieraan verbonden plattelandsontwikkeling het belangrijkste herverdelingsmechanisme. In de jaren 80 ging het om 70 procent van het EU-geld en tegenwoordig nog altijd circa 40 procent, wat neerkomt op jaarlijks rond de 60 miljard euro.

De kritiek op landbouwsubsidies is niet nieuw: ze zouden de markt verstoren, tot overproductie (boterbergen) leiden, andere werelddelen benadelen. Ze zijn de afgelopen decennia aangepast, van subsidie voor productie naar subsidies per hectares. Ook dat systeem heeft ongewenste effecten. Omdat je met grond EU-geld kunt krijgen, stimuleert het landgrabbing. Grootgrondbezitters strijken grote bedragen op: 80 procent van het landbouwgeld gaat naar 20 procent van de boeren.

Nu Europa een leidende rol in klimaatbeleid wil gaan spelen, zijn de landbouwsubsidies nog ongemakkelijker. Terwijl emissies in bijna alle sectoren dalen, blijven ze in de landbouw stabiel. De effecten van de steeds intensievere landbouw op biodiversiteit zijn groot. En terwijl de EU met nieuwe belastingen en een uitbreiding van het emissiehandelsysteem broeikasuitstoot wil laten dalen, stimuleert ze gelijktijdig met miljardensubsidies de emissieuitstoot in de landbouw.

Terwijl emissies in vrijwel alle sectoren dalen, blijven ze in de landbouw stabiel

„Het punt is niet dat er grote bedragen worden betaald”, zegt Ariel Brunner van BirdLife. „Punt is dat die betalingen direct bijdragen aan de problemen die Europa juist wil aanpakken.”

De ngo is, net als andere milieuorganisaties, vernietigend in haar kritiek. Het GLB zegt Brunner, stimuleert vooral toenemende intensivering van de landbouw. „En dat is niet duurzaam. Zelfs economisch niet. Het leidt tot een spiraal waarin boeren steeds meer schulden moeten maken. Waarin de grote bedrijven de kleine opeten. Waarin iedereen omkomt van de stress. Zelfs vanuit een economisch gezichtspunt is dit onhoudbaar.”

In november schreven 2.500 wetenschappers een brandbrief aan de nieuwe Europese Commissie. Het huidige landbouwbeleid, schreven ze, „verandert platteland in groene woestijnen van onbewoonbare monoculturen waar het maximale rendement wordt uitgeperst.”

‘Boeren zijn goede mensen’

De noodzaak voor hervormingen voelt bijna iedereen. Maar hoe ga je van Europees beleid waarin boer en voedselzekerheid voorop stonden, naar beleid waarvan vooral natuur en milieu profiteren? En cruciaal: hoe neem je boeren daarin mee?

„Tegenover de grote industrie staan veel mensen behoorlijk negatief”, zegt Jabier Ruiz, bij het Wereldnatuurfonds in Brussel verantwoordelijk voor landbouwbeleid. „Maar bij boeren hebben de meeste Europeanen positieve gevoelens: dit zijn goede mensen, die doen goede dingen! Niet dat dit altijd onterecht is. Maar het verklaart deels waarom het zo lastig blijkt hervormingen in het landbouwbeleid door te voeren. Het raakt mensen heel direct.”

Zowel de Europese Commissie als lidstaten als Duitsland en Nederland willen dat fors in de landbouwgelden wordt gesneden, om meer aan nieuwe prioriteiten als migratie en innovatie te kunnen uitgeven. Bovendien moet wat overblijft voor een belangrijk deel (40 procent) naar klimaatvriendelijkere praktijken gaan.

Dezelfde vee-boerderij in het Franse Somme. Als de EU haar groene ambities waar wil maken, moet het landbouwbeleid radicaal anders. Protesterende boeren in verschillende EU-landen herinneren Europese beleidsmakers eraan hoe moeilijk dat gaat worden. Foto Denis Paillard

De boerenlobby én lidstaten in Zuid- en Oost-Europa verdedigen de landbouwgelden fel. Vooral die laatste landen willen zeker weten voldoende geld over te houden, voor ze zich op groene ambities vastleggen. „We kunnen niet groen worden als we rood staan”, aldus Pekka Pesonen, secretaris-generaal van de Europese landbouwbond Copa-Cogeca, vorig jaar.

Juist omdat landbouw het terrein is waar EU-beleid de burger het meest direct raakt, ligt het gevoelig aan de subsidiesknop te draaien. Het raakt aan gespannen discussies over solidariteit tussen Oost- en West-Europa, aan verwijten over lidstaten die vroeger veel profiteerden van EU-geld maar nu niet voor de ontwikkeling van nieuwe lidstaten willen betalen. Veel boeren houden bovendien maar nauwelijks het hoofd boven water. Een kleine verandering in geldstromen kan voor hen grote gevolgen hebben.

In de discussie over het landbouwbeleid komen veel van de twistpunten van Europa samen: geld, klimaat en rechtstaat.

Niet alleen gaat het mes in de subsidies, de hele manier van geld verdelen gaat als het aan Brussel ligt veranderen. Door het groeiende aantal regels, normen, richtlijnen en uitzonderingen is het landbouwbeleid een bureaucratische nachtmerrie. In de praktijk moet Brussel zich tot op detailniveau bezighouden met de hoogte van een heg en de breedte van bufferstroken. Onwerkbaar en frustrerend. De Commissie stelt voor de uitvoer van het GLB voor een groot deel te delegeren aan de lidstaten. Die dienen in Brussel plannen in met een aanzienlijk aandeel voor vergroening. Na goedkeuring van de Commissie krijgen lidstaten dan een envelop met geld om het uit te voeren.

Het is in een notendop hoe de EU de landbouw wil vergroenen: goed gedrag van boeren belonen met financiële prikkels. De wortel-methode. De gedachte is: breken met de dynamiek waarbij lidstaten de milieudoelen steeds naar beneden bij proberen te stellen, door ze voor hun groene plannen verantwoordelijk te maken. Brussel controleert alleen nog of ze het ook echt gaan uitvoeren.

Je hoorde de strategie in de woorden van de nieuwe Poolse Eurocommissaris voor Landbouw Janusz Wojciechowski tijdens zijn hoorzitting in het Europees Parlement. „Ik steun boeren. Ik zal ervoor zorgen dat het geen verboden en restricties maar juist prikkels zijn die hen mee laten doen aan de Green Deal.” Het is waar Nederland zich in Europees verband hard voor maakt. Minder landbouwgelden, wel vrijheid voor lidstaten om boeren financiële prikkels voor vergroening te geven.

Milieuorganisaties zijn kritisch over het commissievoorstel. Brunner: „Het klinkt mooi, maar als je dit wil doorvoeren heb je een draconisch verantwoordingssysteem nodig. En dat is er niet. De daadwerkelijke resultaten kunnen nauwelijks gecontroleerd worden. Dat kan in de praktijk dramatisch uitpakken.”

Ook andere organisaties hebben kritiek. „Hoe je landbouwsubsidies inricht heeft absoluut invloed”, zegt Ruiz. „Geld speelt een rol. Maar als het gaat om de problemen met stikstof en nitraat, dan is het vooral het milieubeleid dat veel strenger zou moeten worden nageleefd. Met strikte handhaving moet je druk zetten om de landbouwsector te veranderen.”

En wat betreft handhaving, erkent iedereen in Brussel, heeft de EU geen beste staat van dienst. Net zomin als de lidstaten: ook in Nederland was het de rechter die naleving van de stikstofnorm afdwong. Ook de Europese Rekenkamer (ERK), die de besteding van EU-geld monitort, is heel kritisch op de voorstellen. De groene prestaties zijn moeilijk te controleren, aldus de ERK, en het nieuwe systeem zou leiden tot „een verzwakking van de verantwoording van de Commissie”.

Grootschalige fraude

Die vrees wordt versterkt door de huidige problemen met landbouwsubsidies. Onlangs kwamen die weer vol in het licht te staan door een groot onderzoeksartikel in The New York Times. Het beschreef grootschalige fraude met subsidies in Midden- en Oost-Europa, direct gelinkt aan hooggeplaatste politici, in het bijzonder de Tsjechische premier Andrej Babis.

Lees ook Dit interview met Andrej Babis

Het ongemak erover is groot in Brussel, de instrumenten er veel aan te doen ontbreken. Landbouw mag bovenal een Europese aangelegenheid zijn, de markt voor grond is dit niet. Er is nauwelijks zicht op hoe land verkregen wordt. Het ongemak versterkt de behoefte aan nog een hervorming: landbouwsubsidies koppelen aan het respecteren van de rule of law. Zonder een functionerende rechtsstaat, is het idee, is het onmogelijk de doelmatigheid van EU-subsidies te garanderen.

Vrij voorspelbaar verzetten lidstaten in Oost-Europa zich fel tegen zo’n voorwaarde. En zo komen in de discussie over het GLB veel van de twistpunten van Europa samen: geld, klimaat en rechtstaat. Niet iedereen in Brussel denkt dat de Nederlandse strategie (meer vrijheid voor de lidstaten om groene prikkels uit te delen) de effectiefste is. Brunner: „Als je de regels wegneemt om zelf beleid te kunnen maken, geef je die vrijheid ook aan anderen. En de track record van andere landen is dramatisch.”

En kijk je naar de recente protesten in Nederland en Duitsland, dan blijkt juist hoezeer handhaving van milieu-normen kan leiden tot verzet. Dan komt het aan op de standvastigheid van nationale regeringen. Minder inkomenssteun gecombineerd met hogere milieueisen zullen immers grote impact hebben.

Voorlopig, zo weet Brussel, zullen de tractoren niet uit de straten verdwijnen.