Hoe is het stikstofprobleem ontstaan en 12 andere vragen

Het kan wel eens de belangrijkste dag voor het kabinet-Rutte III zijn geweest: woensdag 29 mei 2019. De Raad van State zette toen een streep door het vier jaar oude Programma Aanpak Stikstof (PAS). De uitspraak en de impasse die erop volgde leidden tot een crisis in bouw en agrarische sector die Mark Rutte omschreef als van een „heftigheid” die hij in zijn negen jaar als premier niet had meegemaakt.

Ruim een half jaar na de uitspraak worstelt het kabinet nog altijd met de gevolgen. Om de stikstofuitstoot omlaag te krijgen zijn maatregelen nodig. Tegelijk staan volgens de bouwsector „duizenden banen” op de tocht als gevolg van de stilgevallen vergunningverlening voor bouw- en infrastructuurprojecten. Ook leidden voorgestelde oplossingen tot grootschalige protesten van boeren, die zich het slachtoffer voelen van overheidsbeleid.

Update (dinsdag 17 december 2019): Dit bericht is geactualiseerd na een stemming in de Eerste Kamer over een eerste pakket noodmaatregelen.

1. Wat is stikstof?

   Stikstof is een kleur- en reukloos gas dat niet per se schadelijk is voor mensen, natuur en milieu. Maar er zijn stikstofverbindingen die dat wel kunnen zijn. Zo komt het bijvoorbeeld als ammoniak (NH₃) in de lucht, afkomstig uit de mest van vee. Ammoniak draagt bij aan de vorming van fijnstof, dat schadelijk is voor de luchtwegen. In de vorm van nitraat (NO₃) spoelt stikstof via de bodem uit naar grondwater, waardoor het in het drinkwater kan belanden. De Wereldgezondheidsraad classificeert nitraat als mogelijk kankerverwekkend. Op basis daarvan is de norm in grondwater vastgesteld.

   En dan zijn er nog stikstofoxiden (NOx), die vooral door verkeer en industrie worden uitgestoten. Deze kunnen leiden tot longklachten.

   Stikstof in de bodem heef twee belangrijke gevolgen: vermesting en verzuring. Van vermesting profiteren snelgroeiende planten die goed gedijen bij veel stikstof. Zij verdringen planten die juist een stikstofarme omgeving nodig hebben. Het aantal soorten vermindert.

   De coalitie komt zetels tekort in de Eerste Kamer. Lees ook deze analyse over hoe kleine partijen het kabinet helpen met de stikstofmaatregelen.

   Bij verzuring worden mineralen die planten en dieren nodig hebben uit de bodem vervangen voor zuur (H+). De mineralen laten door het zuur los van de bodemdeeltjes en spoelen weg in het grondwater. Het leidt wel tot het vrijkomen van nieuwe mineralen, maar door de verzuring gaat dat niet snel genoeg. De bodem bevat daardoor steeds minder calcium, kalium en magnesium. Dit heeft weer negatieve effecten op de natuur. Op de Veluwe zijn jonge koolmezen gevonden met gebroken pootjes door calciumgebrek.

2. Waarom heeft Nederland een stikstofprobleem?

   Niet alle uitgestoten stikstof komt in de natuur terecht. Een deel wordt opgenomen door de lucht. Het deel dat wel neerslaat, wordt depositie genoemd. En die depositie heeft zich in Nederland jarenlang opgehoopt in de bodem. Daardoor is een aantal kwetsbare natuurgebieden blijvend aangetast.

   

   De Europese Commissie heeft landen in de jaren negentig opgeroepen kwetsbare natuurgebieden aan te melden voor het Natura 2000-programma. Nederland heeft er 166. Daarvoor geldt onder meer dat de kwaliteit niet verder mag verslechteren. Stikstof uitstoten rond deze gebieden, door bijvoorbeeld een woonwijk te bouwen, een weg aan te leggen of een veehouderij uit te breiden, mag daarom niet zomaar.

3. Wie zijn de grootste uitstoters van stikstof?

   Als gezegd: stikstof komt in diverse vormen (verbindingen) voor. Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) meet voor zowel stikstofoxiden als ammoniak welk deel in de lucht terechtkomt. Stikstofoxiden komen vooral in de lucht door uitstoot van industrie en verkeer, ammoniak vooral door landbouw.

   In zijn stikstofcijfers bundelt het RIVM ammoniak en stikstofoxiden. Zo ontstaat een beeld van de stikstofdepositie per sector. Zo was de Nederlandse landbouw in 2018 verantwoordelijk voor 46 procent van de depositie op Nederlandse bodem. Daarna volgen deposities die overwaaien uit het buitenland (32,3 procent), en dan deposities veroorzaakt wegverkeer en huishoudens (beide 6,1 procent).

   Sinds 1990 is veel gedaan om de uitstoot naar beneden te krijgen. In Nederland daalde die sindsdien van zo’n 2.700 mol (moleculair gewicht) stikstof per hectare naar iets minder dan 1.700 mol per hectare nu. Nederland zit al sinds 2010 op dat niveau: de daling stagneerde ondanks investeringen in duurzame technieken, zoals luchtwassers die in stallen de ammoniakuitstoot terugdringen.

4. Hoe was de situatie voordat het PAS werd ingevoerd?

   Rond 2007 stond de overheid voor een grote opgave. In Europa waren door decennia ongebreidelde uitstoot van onder meer stikstof veel natuurgebieden in slechte staat. De oplossing werd gevonden in aanwijzing van zogeheten Natura 2000-gebieden, terreinen met Europese bescherming. Dat moest de balans tussen natuur en economie verbeteren.

   In een klein land als Nederland is al lange tijd een strijd gaande om de schaarse ruimte. Opeenvolgende kabinetten stonden voor de keuze kwetsbare natuurgebieden te beschermen of uitbreiding van economische activiteit mogelijk te maken. Daarom kwam er het ‘Toetsingskader ammoniak en Natura 2000’. Op basis daarvan konden toch vergunningen worden verleend voor bijvoorbeeld wegenaanleg en veehouderij in de buurt van Natura 2000-gebieden.

   De Raad van State oordeelde in 2008 dat dit Toetsingskader niet toereikend is. Wie een vergunning wilde, moest eerst aantonen dat de beoogde activiteiten de natuur niet verder zouden aantasten.

5. Wat was het PAS?

   Politiek en belangenorganisaties gingen op zoek naar een manier om de vergunningverlening toch weer op gang te krijgen. Nederland zat in een economische crisis en meer obstakels voor bijvoorbeeld de ingestorte bouwsector vond het kabinet onwenselijk.

   Staatssecretarissen Henk Bleker (CDA) en Sharon Dijksma (PvdA) kwamen uiteindelijk tot het Programma Aanpak Stikstof (PAS), waardoor toch weer gebouwd kon worden nabij natuurgebieden. De grootste opgave was dit juridisch dicht te timmeren. De vondst kwam erop neer dat ondernemers, overheden en boeren bouwvergunningen konden krijgen terwijl de schade aan natuurgebieden later door de overheid gecompenseerd zou worden.

6. Waarom maakte de Raad van State een einde aan het PAS?

   De Raad van State verklaarde het PAS ongeldig als basis voor vergunningverlening in een rechtszaak die was aangespannen door Mobilisation for the Environment. Deze milieuvereniging vond dat de overheid zich niet hield aan de Europese regels voor natuurbescherming. Van de staat mochten gebieden lijden onder stikstofvervuiling, als maatregelen de situatie in de toekomst zouden verbeteren. Volgens Mobilisation for the Environment stond helemaal niet voldoende vast dat die maatregelen de natuur voldoende zouden verbeteren.

   De Raad van State raadpleegde eerst het Europese Hof van Justitie, omdat de wet ruimte voor interpretatie liet. Het Hof stelde vast dat in de vergunningprocedure een ecologische toets ontbrak, die wél nodig zou zijn om het effect van beloofde maatregelen te bevestigen. Op 29 mei 2019 deed de Raad van State de uitspraak waar zo veel om te doen is: het PAS deugt niet.

   Lees ook: De Raad van State zag in het stikstofprogramma de zoveelste trucage van de overheid

7. Wat waren de directe gevolgen van de PAS-uitspraak?

   In de weken na de uitspraak wees de Raad van State een aantal vergunningen af voor grote projecten waar beroep tegen was aangetekend, zoals de verbreding van de A27 bij Utrecht. Daarmee begon tot (politiek) Nederland door te dringen wat er aan de hand was: bij ruim 18.000 projecten kwam de vergunningprocedure tijdelijk tot stilstand. Soms omdat duidelijk was dat bij zo’n project veel stikstof zou worden uitgestoten, vaak omdat helemaal niet duidelijk was om hoevéél stikstof het ging.

   Lees ook: Hoe Veldhoven een omweg verzon voor de aanleg van een bredere Kempenbaan

   De gevolgen van de PAS-crisis zijn volgens het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) groot: het verwacht dat de komende jaren duizenden banen verdwijnen. Weliswaar worden sinds najaar 2019 weer vergunningen verstrekt, maar veel projecten hebben al vertraging opgelopen. Het EIB voorziet voor de bouw in de periode 2019-2021 een productieverlies van 6 miljard euro.

8. Wat deed het kabinet om de stilstand te doorbreken?

   Om de projecten weer op gang te krijgen, stelde het kabinet een adviescollege in, onder leiding van VVD-coryfee en oud-minister Johan Remkes. Opdracht: uitzoeken hoe stikstofreductie op korte en langere termijn gerealiseerd zou kunnen worden.

   Onder het motto ‘Niet Alles Kan’ presenteerde Remkes op 25 september 2019 een eerste advies. Kern: een lagere maximumsnelheid op rijkswegen, saneren of opkopen van boerderijen nabij natuurgebieden en innoveren in de bouw en industrie. Het college benadrukte dat Nederland serieus werk moet gaan maken van natuurherstel. Daarvoor is onder meer een structureel lagere stikstofdepositie nodig.

   Tegelijkertijd lanceerde het kabinet een nieuwe ‘rekentool’, waarmee voor allerlei kleine projecten de stikstofuitstoot berekend kon worden.

9. Nam het kabinet ook concrete maatregel?

   Minister Carola Schouten (Landbouw, ChristenUnie) kondigde op 4 oktober aan boeren te willen uitkopen op basis van vrijwilligheid. Wie wil stoppen, kan een specifieke subsidie krijgen. Als eerste komen daarvoor ‘piekbelasters’ in aanmerking, boeren die veel stikstof uitstoten in de omgeving van Natura 2000-gebieden.

   Half november werden nog meer ingrijpende maatregelen aangekondigd. Zo mag straks tussen 6 uur ’s ochtends en 7 uur ’s avonds op rijkswegen niet harder worden gereden dan 100 kilometer per uur. Daarnaast trekt het kabinet de portemonnee voor ander en minder eiwitrijk veevoer dat moet zorgen voor minder ammoniakuitstoot. Tegelijk wil het kabinet een noodwet invoeren om belangrijke infrastructurele projecten, zoals dijkversterkingen en bruggenonderhoud, toch te kunnen uitvoeren.

10. Zijn de maatregelen voldoende?

    De vrijgekomen ‘uitstootruimte’ moet onder meer de bouwsector in staat stellen meer woningen te bouwen. In 2019 wordt het doel om jaarlijks 75.000 nieuwe woningen te bouwen niet gehaald. Volgens minister Stientje van Veldhoven (Wonen en Milieu, D66) lukt dit vanaf 2020 wel. Ook wordt vrijgekomen ruimte aangewend om enkele opgehouden wegenbouwprojecten, zoals verbreding van de A27 bij Utrecht, te kunnen uitvoeren.

    Het is de vraag of de maatregelen voldoende zijn. De snelheidsverlaging op rijkswegen wordt in de tweede helft van maart volgend jaar doorgevoerd. In hoeverre vee eiwitarmer gaat eten, hangt af van de medewerking van de boeren en hoe snel het benodigde voer beschikbaar komt.

    De vrijgekomen ruimte biedt niet overal uitkomst, lieten berekeningen van het RIVM zien. Zo zal de stikstofdepositie in met name de kustgebieden van Noord- en Zuid-Holland ook na verlaging van de maximumsnelheid niet voldoende afnemen om er om volgend jaar alle nieuwbouwplannen uit te voeren. In de Randstad ligt de maximumsnelheid al vaak op 100 kilometer per uur, waardoor het effect van die verlaging minder is.

11. Gaan er Natura 2000-gebieden verdwijnen?

    Een verlaging van de maximumsnelheid lag voor met name de achterban van de VVD lastig. Als onderdeel van een politiek compromis tussen de coalitiepartijen over stikstofmaatregelen wil het kabinet bekijken of de beschermde status van sommige Natura 2000-gebieden „moet worden aangepast” – lees: of hun aantal kan worden verminderd.

    Lees ook: In Brussel snappen ze niet wat Nederland bedoelt met natuurgebieden ‘herindelen’

    Of dat ook gebeurt, is maar zeer de vraag. Nederland heeft de huidige beschermde gebieden zelf voor die status bij de Europese Commissie aangedragen. Nederland kan dus niet zomaar zeggen dat die status moet komen te vervallen. Het kabinet zal moeten uitleggen waarom er zwaarwegende argumenten zijn om een natuurgebied niet meer als Natura 2000 aan te merken. Volgens experts is daarvoor overtuigend bewijs nodig. Het laatste woord is aan de Europese Commissie.

    Opvallend genoeg tweette het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in oktober al dat iets dergelijks niet gaat gebeuren: „Een vraag die we veel krijgen over #aanpakstikstof is of we niet het aantal natuurgebieden kunnen verminderen. Het korte antwoord is: nee.”

12. Waarom gingen boeren de afgelopen maanden de straat op?

    Het kabinet en provincies discussieerden afgelopen maanden stevig over de vergunningsregels. De gesprekken gingen vooral over het ‘salderen’ door de landbouw. Wie bijvoorbeeld zijn stal wil uitbreiden, kan daarvoor via interne of externe saldering van stokstofuitstoot ruimte maken. Bij interne saldering neemt de ondernemer zelf maatregelen om de uitstoot in zijn bedrijf aan te pakken. Bij externe saldering haalt hij uitstootruimte van buiten, door bijvoorbeeld emissierechten te kopen van een boer in de buurt die ermee stopt.

    Boeren hebben overigens vaak meer emissierechten dan ze direct nodig hebben, voor toekomstige uitbreiding bijvoorbeeld. Zo kan iemand voor 120 koeien een vergunning hebben, ook al heeft hij een stal waarin er maar 100 passen.

    Provincies wilden uitgaan van het aantal koeien in de stal, het kabinet van de stalcapaciteit. Boze boeren vonden dat hen vergunningsruimte werd afgenomen. Het was aanleiding tot een reeks protesten bij onder meer provinciehuizen en op het Malieveld. Inmiddels hebben provincies en het kabinet na lang overleg een akkoord gesloten waarbij de provincies zich voegen naar de wens van het kabinet.

13. Wat zijn de belangrijke momenten in het stikstofdossier komende tijd ?

    Een deel van de kabinetsmaatregelen om de ‘stikstofcrisis’ aan te pakken is nog niet bekend. Neem de opkoopregeling voor veehouderijen. Ook moet blijken hoeveel geld nu precies naar de oplossing van de stikstofcrisis gaat. Het kabinet trok eerder 500 miljoen euro uit, maar het is onduidelijk of hierin bijvoorbeeld de 180 miljoen euro zit voor het uitkopen van varkenshouders.

    De Eerste Kamer ging dinsdag akkoord met een eerste maatregelenpakket. Dat was geen vanzelfsprekendheid - coalitie moest op zoek naar steun van diverse oppositiepartijen.

    Verder komt het college-Remkes nog met twee aanbevelingen. Nog voor 2020 brengt het een advies uit over de luchtvaart. Hoewel die relatief weinig stikstof uitstoot, wil het kabinet toch bekijken of die emissie omlaag kan. In 2020 volgt ook nog advies over industrie en scheepvaart.