Amerikaanse aanval maakt Wereldhandelsorganisatie vleugellam

Wereldhandelsorganisatie Met het onmogelijk maken van hoger beroep in de geschillenbeslechting bij handelsconflicten slaat de regering-Trump een van de belangrijkste pijlers onder de vrije wereldhandel weg. Helemaal onverwacht komt dit niet.

Peter Sutherland van de GATT (rechts) en de Franse handelsminister Gerard Longuet (midden) vormen in 1994 de GATT om tot WTO.
Peter Sutherland van de GATT (rechts) en de Franse handelsminister Gerard Longuet (midden) vormen in 1994 de GATT om tot WTO. Foto Abdelhak Senna / AFP

Als toekomstige historici ooit belangrijke data moeten gaan aanwijzen in het proces van ‘deglobalisering’ in de vroege 21ste eeuw, dan is dinsdag 10 december 2019 zeker een kanshebber. Dinsdag kreeg de Wereldhandelsorganisatie (WTO), een van de pijlers onder het internationale systeem van vrijhandel, een enorme knauw. Door diplomatiek sloopwerk van de Verenigde Staten werd de hoogste instantie van de WTO, het Beroepsorgaan, buiten werking gesteld.

Dit orgaan, waar landen in beroep konden gaan bij handelsgeschillen, verloor twee van zijn laatste drie juristen. De regering van president Donald Trump wil geen nieuwe leden benoemen. Nu is er geen hoogste beroep meer mogelijk in geschillenbeslechting tussen landen die een handelsconflict uitvechten.

In Genève, waar de WTO huist aan het kalme meer, blijft de organisatie verminkt achter. Weliswaar kunnen landen in Genève hun geschillen ook oplossen in goed overleg, of via de panels van experts die de WTO beschikbaar stelt. Maar de voorbije jaren gingen de meeste zaken na een paneluitspraak door naar de beroepskamer. Die is nu niet meer operationeel.

Het resultaat is grote rechtsonzekerheid, en dat nu de vrijhandel toch al onder druk staat. De Chinese ambassadeur bij de WTO, schrijft persbureau AP, had maandag de zwarte das aangetrokken die zijn vrouw hem cadeau had gedaan voor begrafenissen. Het „licht gaat uit”, zei Zhang Xiangchen. Het systeem, zei diens EU-evenknie Joao Aguiar Machado, dreigt te vervallen in „economische relaties die gebaseerd zijn op macht”.

Lees ook: Ook WTO op punt van ‘hersendood’

Ondermijning door VS al langer bezig

De Amerikaanse ondermijning van de WTO, specifiek van het Beroepsorgaan, komt niet onverwacht. De onvrede over de handelsorganisatie – waarvan de Amerikanen in 1995 zélf een van de mede-oprichters waren – is tot uitbarsting gekomen onder de vechtlustige president Donald Trump, maar speelde al onder diens voorgangers Barack Obama en George W. Bush.

Ook de regering-Obama blokkeerde enkele (her)benoemingen van leden van het Beroepsorgaan, maar dat was tijdelijk. En Obama ging nooit zover om het Beroepsorgaan volledig buiten werking te stellen.

De klacht die toen klonk, en nu weer: overreach. Ofwel: het Beroepsorgaan zou zijn boekje te buiten gaan en zich opstellen als een gerechtshof, dat zijn eigen regels creëert en dat zich met méér bemoeit dan puur de geschillen die het behandelt. Daaruit spreekt een typisch Amerikaanse angst: inperking van de nationale soevereiniteit door internationale hoven. Zeker voor de nationalistische Trump-regering is dit een leidend motief.

Daar komt iets specifieks bovenop: vermeende bevoordeling door de WTO van China, dé economische en politiek rivaal van de VS. Een paar keer op rij wees het WTO-Beroepsorgaan de voorbije jaren een Amerikaanse rekenmethode af voor antidumpingheffingen. Daardoor kunnen de VS minder hoge heffingen gebruiken op goederen die onder de kostprijs door China en andere opkomende economieën worden afgezet. Dit leidt in Washington al jaren tot klachten.

In 2001 trad China, met Amerikaanse steun, toe tot de WTO, met de status ‘ontwikkelingsland’. Die status biedt de Chinezen meer ruimte om de eigen markt af te schermen. Maar anno 2019 is de Chinese economie in omvang vertienvoudigd en is het land een digitale supermacht aan het worden. Toch houdt China vast aan de gunstige status met privileges – tot irritatie van de Amerikanen.

Links: Zuid-Koreaanse boeren verbranden een WTO-vlag na de zelfmoord van een boerenvakbondsleider.
Foto Getty Images
Boeren uit Azië en Afrika vragen in 2015 om bescherming van boeren in ontwikkelingslanden.
Foto Dai Kurokawa / EPA
Anti-WTO-demonstranten in de straten van Seattle, 1999.
Foto Karie Hamilton / Getty Images

Overigens is de Europese Unie het op dit vlak met de Amerikanen eens. Net als de VS wil ook de EU dat de concurrentie door Chinese bedrijven die staatssteun krijgen of waarin de staat een rol heeft, harder door de WTO wordt aangepakt. Het Beroepsorgaan gebruikte de afgelopen tijd een enge definitie van wat een staatsgeleid bedrijf (public body) is, waardoor veel Chinese bedrijven die staatssteun krijgen de westerse markten op kunnen.

De EU en de VS trekken daaruit wel heel verschillende conclusies. De EU, zelf een organisatie met een gerechtshof dat in laatste instantie beslist, accepteert dat zij soms aan het kortste eind trekt bij de WTO. Daar staan overwinningen, zoals tegen de VS over staatssteun aan Boeing, tegenover. De Amerikanen – die overigens bovengemiddeld veel zaken winnen bij de WTO – zien dat anders. De macht van het Beroepsorgaan om handelsbarrières illegaal te verklaren, is groter gebleken dan veel Amerikaanse politici (van rechts én links) hadden verwacht toen de WTO in 1995 de veel losser georganiseerde General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) verving.

Die GATT had géén Beroepsorgaan dat oordelen kon afdwingen en liet zo meer ruimte aan de lidstaten om andere landen te treffen met sancties. Veel Amerikaanse politici, zeker Trumps handelsgezant Robert Lighthizer, die ook al onder president Reagan diende, kijken met een zekere nostalgie naar de tijd van de GATT.

Complexe houding

De houding van de Verenigde Staten ten aanzien van de vrije wereldhandel heeft een complexe geschiedenis. Van opkomende markt in de negentiende eeuw, vergelijkbaar met China nu, groeiden de VS tussen de twee wereldoorlogen uit tot de opvolger van de toenmalige Britse supermacht, zij het met een allergie voor te verregaande internationale verplichtingen. De Amerikaanse Smoot-Hawley-wet van 1930 stelde, een jaar na de beurskrach op Wall Street, eenzijdig hoge handelstarieven in, die snel door andere landen werden gekopieerd. Uit deze tijd stamt de bevoegdheid van de Amerikaanse president om eigenhandig handelstarieven in te stellen – dezelfde bevoegdheid die president Trump nu veelvuldig gebruikt.

Na de Tweede wereldoorlog werd onder Amerikaanse leiding een groot aantal internationale arrangementen opgetuigd: van de Verenigde Naties tot het Internationaal Monetair Fonds en een ontwikkelingsbank voor de wederopbouw van Europa, die later de Wereldbank zou gaan heten. Tijdens een grote conferentie in Havana in 1948 werd er ook een wereldhandelsorganisatie in de steigers gezet: de International Trade Organization (ITO). In het Amerikaanse Congres bleek hiervoor evenwel geen meerderheid te bestaan en de toenmalige president Truman liet het project doodbloeden.

Steeds lastiger onderhandelingen

Het nieuwe naoorlogse multilaterale handelssysteem kreeg zo niet zijn beslag in een internationale organisatie zoals de VN of het IMF, maar kwam niet verder dan een verdrag, het GATT.

De VS zouden daarna wél een voortrekkersrol spelen. In opeenvolgende ‘rondes’ werden de importtarieven afgebroken die na de Eerste Wereldoorlog en tijdens de Grote Depressie van de jaren dertig waren opgeworpen. Tarieven gingen wereldwijd gemiddeld terug van 40 procent in 1947 naar uiteindelijk 6 procent. Maar naarmate er meer en gevoeliger handelsbarrières moesten worden afgebroken, liepen de onderhandelingen steeds moeizamer. De voorlaatste ‘Uruguay-ronde’ startte in 1986 en werd pas in 1993 voltooid. De oprichting van de WTO, in 1995, werd erin geregeld. Maar de ‘Doha-ronde’ die in 2001 van start ging, is nooit meer voltooid. Opkomende landen werden mondiger, dossiers gevoeliger. En intussen brokkelde het klimaat voor internationale samenwerking al af.

Een Greenpeace-activist bij het hoofdkantoor van de WTO in Genève, 2005.
Foto Laurent Gillieron / EPA
De Chinese minister Shi Guangsheng (Buitenlandse Handel en Economische Samenwerking) ondertekent in 2001 in Doha de Chinese toetreding tot de WTO.
Foto Hussein Malla / EPA
WTO-conferentie in 2015 in Kenia.
Foto Daniel Irungu / EPA

De antiglobaliseringsbeweging kreeg zijn vuurdoop bij een WTO-vergadering van 1998 in de Amerikaanse stad Seattle. Maar niet alleen de progressieve politiek is sceptisch geworden over globalisering, maar inmiddels ook de conservatieve. Zo valt het draagvlak onder vrijhandel aan beide zijden weg. Zie ook de Brexit.

De handelsbesprekingen zijn zelf al gedeglobaliseerd. Aanvankelijk maakten de grote multilaterale pacten plaats voor regionale akkoorden of pogingen daartoe: NAFTA tussen de VS, Canada en Mexico, TTIP tussen de EU en de VS, en TPP tussen de VS en een groep van Aziatische landen. Maar TTIP is er niet van gekomen en de VS trokken zich uit TPP terug.

Van idealisme naar realisme

Het naoorlogse idealisme van een vrije wereldhandel maakt langzaam plaats voor het realisme van nu. En met China is, net als een eeuw geleden, de opkomst van een nieuwe, rivaliserende supermacht een complicerende factor.

De handelsoorlog die president Trump op diverse fronten is begonnen, komt dus niet uit de lucht vallen. Nu is de vraag in Brussel en elders: willen de Amerikanen door hun sabotage van het Beroepsorgaan een grote hervorming van de WTO forceren? Wacht de WTO alsnog het lot van de ITO van destijds? Willen de VS terug naar de tijden van de GATT en het Beroepsorgaan schrappen? Of willen ze gewoon helemaal af van het op regels gebaseerde handelssysteem? Voor die laatste, meest donkere hypothese zijn ook aanwijzingen, bijvoorbeeld het inroepen van ‘nationale veiligheid’ als grond voor invoerheffingen op staal en aluminium uit onder meer Europa. Via deze route denkt Trump de WTO in haar geheel te kunnen omzeilen.

Zo vervalt de wereldhandel tot een spel waarin de winst van de één als het verlies van de ander wordt gezien. De gedachte dat open handel iedereen ten goede komt, is opeens ver weg.