Emissiehandel: niemand begrijpt hoe het werkt. Tien antwoorden

Vragenstuk De uitkomst van de onderhandelingen in Madrid over de handel in emissierechten is essentieel voor het klimaatakkoord van Parijs. Maar het onderwerp is zó complex, dat zelfs in Madrid sommigen het niet begrijpen.

Milieu-activist Greta Thunberg komt vrijdag aan in Madrid om de VN klimaatconferentie te bezoeken. EPA/JUAN CARLOS HIDALGO

De klimaattop in Madrid gaat zijn beslissende fase in. Na de schermutselingen van de eerste week moeten de onderhandelaars het deze week eens worden over het laatste nog openstaande onderwerp van het in 2015 gesloten klimaatakkoord van Parijs: artikel 6, een delicate tekst van ongeveer vijfhonderd woorden over handel in emissierechten.

De uitkomst van de onderhandelingen in Madrid is essentieel voor ‘Parijs’. Sommige experts denken dat het akkoord dankzij artikel 6 goedkoper en tegelijk ambitieuzer kan worden. Anderen vrezen dat artikel 6 het akkoord ernstig kan ondermijnen. Veel hangt af van de spelregels die komende week worden bedacht.

1 Wat is eigenlijk emissiehandel?

Het is een soort premie op goed gedrag. Ieder land, ieder groot bedrijf mag een bepaalde hoeveelheid ‘klimaatvervuiling’ veroorzaken (meestal kooldioxide, maar ook methaan, lachgas en andere broeikasgassen), afhankelijk van de grootte, historische omstandigheden en mate van ontwikkeling. Wie efficiënt werkt vervuilt minder en houdt dus een beetje ‘vervuilingsruimte’ over. Dat overschot kan men bewaren voor later of verkopen om met de opbrengst innovaties te betalen. Kopers zijn landen of bedrijven die niet aan hun CO2-verplichting voldoen – omdat ze laks zijn, of omdat het even tegenzit.

2 Waarom zou je die handel toestaan?

Zodat de markt zijn werk kan doen. Het waren Verenigde Staten die in de jaren negentig van de vorige eeuw het principe van de markteconomie wilden loslaten op het internationale klimaatbeleid. Zo zouden, dachten de Amerikanen, emissies daar worden gereduceerd waar dat het goedkoopste was – voor het klimaat maakt het tenslotte niet uit waar het gebeurt. Het was bijvoorbeeld goedkoper een oude, zwaar vervuilende kolencentrale in Bulgarije te sluiten of op te knappen, dan een moderne centrale in Duitsland. En het leverde meer op. Bulgarije kon de uitstoot die werd bespaard na sluiting van zijn kolencentrale delen met Duitsland, dat daarvoor betaalde. Met dat geld kon Bulgarije zijn eigen energievoorziening verder moderniseren.

In het Kyoto Protocol, het eerste grote klimaatverdrag uit 1997, werd afgesproken dat bedrijven en landen mochten handelen in emissierechten (een ‘certificaat’ geeft recht op de uitstoot van 1 ton CO2) om aan hun klimaatverplichtingen te voldoen. Toen het aankwam op ratificatie van Kyoto weigerde de pleitbezorger van de emissiehandel, de VS, echter mee te doen. Staten als Californië en New York hebben wel een werkend emissiehandelssysteem. De Europese Unie, aanvankelijk wat huiverig voor dit marktdenken, omarmde het systeem om hun onderlinge emissies te regelen. Er is nu binnen de EU een maximale hoeveelheid emissies, die elk jaar daalt.

3 Hoe kom je aan emissierechten?

Voor ‘Kyoto’ zijn drie zogeheten marktmechanismen bedacht. Het Clean Development Mechanism (CDM) is een soort ontwikkelingshulp. Arme landen hoefden hun emissies officieel niet te verminderen. Toch was juist daar wel veel klimaatwinst te behalen. Geïndustrialiseerde landen die betaalden om in ontwikkelingslanden emissies te laten dalen, mochten die reductie gebruiken om aan hun eigen verplichtingen te voldoen.

Projecten moesten eerst worden goedgekeurd door het klimaatbureau van de Verenigde Naties. Daarna werden ze uitgevoerd met geld van de Wereldbank of een ontwikkelingsbank, en soms ook rechtstreeks via geïndustrialiseerde landen. Een mooi voorbeeld is de modernisering van het openbaar vervoer in de Colombiaanse hoofdstad Bogotá. Voor een efficiënt openbaar vervoer voor zo’n 1,8 miljoen passagiers per dag waren nodig: 130 kilometer aan vrije busbanen, nieuwe haltes, een nieuw kaartjes-systeem en 1.200 moderne bussen. In het eerste jaar (2006) leidde het project al meteen tot een besparing van 100.000 ton CO2. Dat liep geleidelijk op tot ruim 336.000 ton in 2011. Voor elke ton werd een verhandelbaar certificaat uitgeschreven waarmee het project deels kon worden gefinancierd.

Behalve dit soort hulp van rijke landen aan ontwikkelingslanden stond het Kyoto Protocol ook samenwerking toe tussen geïndustrialiseerde landen onderling, de zogeheten Joint Implementation (JI). De emissierechten die dat opleverde werden vaak tussen beide landen verdeeld. In de praktijk ging dit bijna altijd om projecten in Oost-Europese landen, zoals in het bovengenoemde voorbeeld van Duitsland en Bulgarije.

4 En het derde Kyoto-mechanisme?

Dat staat bekend als internationale emissiehandel. Het is het belangrijkste mechanisme uit Kyoto, of in elk geval het mechanisme met de grootste gevolgen. Het Kyoto Protocol legde verplichtingen op aan geïndustrialiseerde landen. Landen die het beter deden dan nodig was, mochten het overschot aan emissierechten verkopen aan landen die daar niet in slaagden.

De Europese Unie wordt in het Kyoto Protocol beschouwd als één partij. De EU heeft een eigen emissiehandelssysteem ingevoerd, zodat grote Europese bedrijven hun eigen overschotten en tekorten onderling kunnen verhandelen.

5 Klinkt als een rechtvaardig systeem. Wat is dan het probleem?

Er is niet één probleem, er zijn er vele. Zo bleken veel van de ontwikkelingsprojecten amper bij te dragen aan serieuze emissiereducties. China bijvoorbeeld, dat in het Kyoto Protocol van 1997 nog werd gezien als een ontwikkelingsland, diende verschillende projecten in om het extreem potente broeikasgas HFC-23 (ruim 11.000 keer sterker dan CO2) te vernietigen. Ze werden goedgekeurd, maar later bleek dat China doelbewust extra HFC-23 had geproduceerd om de miljoenen emissierechten op te strijken voor de vernietiging van dat gas. De EU heeft sindsdien besloten die certificaten niet meer te gebruiken.

Behalve fraude speelde er nog iets anders. Veel ontwikkelingsprojecten zouden ook zonder hulp wel zijn uitgevoerd. In plaats van bij te dragen aan extra emissiereducties, leidden die projecten daardoor in feite tot meer emissies. Want ze boden rijke landen de kans om certificaten te kopen en intussen zelf gewoon door te gaan met hun uitstoot.

Ten slotte waren de reductieverplichtingen uit het Kyoto Protocol bescheiden. Veel landen wisten ze zonder veel extra inspanningen te halen. Dat gold zeker voor de voormalige Sovjet-Unie. Toen de economie daar in de jaren negentig instortte, moesten veel zwaar vervuilende fabrieken noodgedwongen de deuren sluiten, waardoor de uitstoot van broeikasgassen spectaculair daalde. Zo sterk, dat de landen grote hoeveelheden ongebruikte emissierechten overhielden.

Door deze weeffouten in de emissiemarkt zijn er in de Kyoto-periode veel te veel certificaten gecreëerd. In een vorige week verschenen rapport becijferde Carbon Market Watch dat er mogelijk zo’n 20 miljard certificaten op de plank zijn blijven liggen. Als die in het Parijs-akkoord gebruikt zouden worden, zou daardoor 20 Gt CO2 minder worden gereduceerd. Daar zou Nederland, dat vorig jaar bijna 190 miljoen ton CO2 uitstootte, voor de komende eeuw al zijn volledige uitstoot mee kunnen afkopen.

6 Dan verklaar je die oude certificaten toch gewoon ongeldig en begin je opnieuw?

Dat zou kunnen, maar er zijn landen die dit niet willen. De Kyoto-certificaten kosten op dit moment minder dan een euro per stuk, omdat niemand ze wil hebben. Australië hoopt die oude certificaten voor een prikje op te kopen. Zo kan het land, dat per hoofd van de bevolking nu al bijna de hoogste uitstoot ter wereld heeft, zijn emissies gewoon verder laten stijgen en toch aan zijn Parijs-doelen voldoen zonder pijnlijk klimaatbeleid. Rusland en ook Oekraïne zouden graag hun ongebruikte emissierechten nog te gelde maken. Een succesvolle deal in Madrid moet dat in ieder geval zien te voorkomen.

7 Als die landen bakzeil halen, zijn dan de problemen opgelost?

Nee, zeker niet. Dat komt doordat het klimaatakkoord van Parijs 2015 fundamenteel anders werkt dan het Kyoto Protocol 1997. Sinds Parijs hebben ontwikkelingslanden eigen reductiedoelstellingen, hoe bescheiden die soms ook zijn. Emissies die in arme landen worden gereduceerd, kunnen daardoor niet automatisch op het conto worden bijgeschreven van een rijk land dat zo’n project financiert. Als emissies in een ontwikkelingsland afnemen met hulp van rijke landen, zie je die daling in hun jaarlijkse emissieboekhouding. Dat is mooi, want daarmee kunnen ze voldoen aan hun eigen klimaatdoel. Maar als het rijke land dat de hulp heeft gegeven de reductie ook nog eens op zijn eigen conto schrijft, wordt die in feite dubbel geteld. In het Kyoto Protocol kon dat niet gebeuren, omdat ontwikkelingslanden geen eigen verplichtingen hadden.

Bekijk ook de fotoserie over Zuidpooltoerisme: gletsjers kijken vanuit het bubbelbad

Het is dus voor arme landen veel minder aantrekkelijk geworden om met rijke landen in zee te gaan. Gemakkelijke projecten met snelle klimaatwinst kunnen ze beter zelf uitvoeren om hun doelstellingen te halen. Alleen ingewikkelde projecten, die te duur zijn en afhankelijk zijn van hulp, komen nog in aanmerking voor financiering (de EU heeft in afwachting van afspraken hierover besloten voorlopig geen emissierechten van anderen te kopen).

De uitstoot van intercontinentale luchtvaart valt niet onder enig klimaatakkoord, maar de druk op de sector neemt toe.

Dit leidt ook tot een complicatie voor de intercontinentale luchtvaart. Die uitstoot valt niet onder enig klimaatakkoord. Maar de druk op de sector neemt toe om de uitstoot te reduceren. Er valt een beetje winst te behalen met zuiniger vliegtuigen, maar op dit moment wil de luchtvaart zijn zelfopgelegde klimaatdoelen vooral bereiken via het planten van bomen (die CO2 opnemen) en andere klimaatprojecten. Het is moeilijk om dit zo te doen dat die reducties niet twee keer worden meegeteld. Eén keer door de luchtvaart en één keer in het land waar het project wordt uitgevoerd.

8 Mag in het Akkoord van Parijs ook worden gehandeld in overtollige emissierechten?

Dat is wel de bedoeling, maar het is zeer de vraag of het kan. In ‘Kyoto’ was sprake van verplichte reducties. Sinds ‘Parijs’ gaat het om door landen zelf bepaalde doelstellingen. Een land dat zichzelf geen al te zware doelen stelt, kan dus gemakkelijk emissierechten overhouden en die te gelde maken. Zo creëer je een prikkel voor een gebrek aan ambitie.

9 Kun je emissiehandel dan niet beter afschaffen?

Er zijn experts die dit inderdaad vinden. Zij zeggen dat het klimaatakkoord van Parijs zo slim in elkaar zit, dat emissiehandel de zaak eigenlijk alleen maar compliceert. Toen erover werd onderhandeld, was dat nog niet zo duidelijk en leek het verstandig nieuwe marktmechanismen voor de zekerheid aan het akkoord toe te voegen. Maar er zijn nu experts die het liefst zouden zien dat de onderhandelingen over artikel 6 in Madrid mislukken – en dat emissiehandel geen rol krijgt in het akkoord van Parijs. Anderen zijn het daar niet mee eens. Zij wijzen erop dat klimaatbeleid veel geld gaat kosten en een CO2-markt kan helpen om het betaalbaar te houden.

10 Heeft dit gevolgen voor het compenseren van individuele uitstoot?

Wie zijn eigen vliegreis of andere uitstoot van broeikasgassen wil compenseren, moet dat zeker blijven doen. Die reductie komt geheel ten goede aan het land waar de compensatie plaatsvindt. En omdat het vrijwillig gebeurt hoeft het niet op het conto van iemand anders te worden bijgeschreven.