Wat jonge burgers allemaal moeten weten

Maatschappijleer en burgerschap Scholen moeten nu echt aan de slag met ‘burgerschap’. Maar wat is dat? Een nieuwe wet geeft meer duidelijkheid, maar in de praktijk moeten docenten het doen. „Het gaat erom: hoe ga je om met mensen die je verafschuwt?”

Illustratie Roland Blokhuizen
Illustratie Roland Blokhuizen

Als een land een grondwet heeft, dan moeten burgers hun rechten en plichten kennen. Dat vonden politici al in 1863, toen het vak ‘staatswetenschappen’ werd ingevoerd op middelbare scholen. Maar de controverse volgde direct: zouden docenten het onderwijs niet ‘eenigszins gevaarlijk’ maken door beschouwingen te geven van ‘zuiver politischen aard’? Of is een geïnformeerde burgerij juist nodig om het ‘critiekloos aanvaarden van hetgeen den leeringen buiten de school wordt gesuggereerd’ tegen te gaan, zoals rechtsgeleerde Carl Wilhelm de Vries in 1936 schreef?

Bijna 160 jaar na de introductie van dat vak is de politieke gevoeligheid rondom het thema niet verdwenen, maar de overheid schrijft nu preciezer dan in het verleden voor waar burgerschapsonderwijs over moet gaan. Minister Arie Slob (Onderwijs, ChristenUnie) stuurde vrijdag een wetsvoorstel hierover naar de Tweede Kamer. Burgerschapsonderwijs moet helpen antwoorden te vinden op de nieuwe problemen van de samenleving: islamitische scholen die leren dat jongens en meisjes in de puberteit niet vrijelijk met elkaar mogen omgaan, leerlingen die in complottheorieën geloven, studenten die hun ‘linkse leraren’ filmen.

Moord op Pim Fortuyn

In 2006, een paar jaar na de moorden op Theo van Gogh en Pim Fortuyn, werd voor het eerst een wet ingevoerd die basis- en middelbare scholen tot burgerschapsonderwijs verplicht. De boodschap was: dit hoort bij het onderwijs. Dat moest ‘actief burgerschap’ en ‘sociale integratie’ bevorderen. Maar hoe, daarover was de wet vaag. Zo vaag, dat veel scholen nauwelijks iets aan burgerschap doen, constateerde de Onderwijsinspectie keer op keer. Nederlandse 14-jarigen scoren veel slechter op burgerschapskennis en -vaardigheden dan buitenlandse leeftijdsgenoten.

Ook bestaan er grote verschillen tussen de burgerschapskennis en -vaardigheden van vmbo’ers en vwo’ers. Die kloof wordt versterkt doordat de doelen van de burgerschapslessen verschillen: op het vmbo leggen docenten meer de nadruk op het gehoorzamen aan de wet, terwijl vwo’ers worden uitgedaagd zich kritisch te verhouden tot het gezag.

Dit beïnvloedt ook het politieke zelfvertrouwen van jongeren, zegt Hessel Nieuwelink, lector burgerschapsonderwijs aan de Hogeschool van Amsterdam. „Wie meer burgerschapskennis heeft, is eerder geneigd om te gaan stemmen. Dus scholen kunnen echt effect hebben op het latere stemgedrag van leerlingen.”

Lees ook In de brugklas al grote verschillen in democratische waarden

De nieuwe wet van Slob moet deze problemen oplossen. Ten eerste moeten scholen „actief burgerschap en sociale cohesie” bevorderen door leerlingen kennis van „de basiswaarden van de democratische rechtsstaat” bij te brengen, evenals de „sociale en maatschappelijke competenties” om deel te nemen aan de samenleving. Ten tweede moet de „schoolcultuur” in overeenstemming zijn met de basiswaarden. Daaronder vallen gelijkwaardigheid, vrijheid van meningsuiting, solidariteit en menselijke waardigheid. In het wetsvoorstel staat de rechtsstaat centraal; scholen worden niet verplicht de Nederlandse cultuur te promoten.

Het recht om onverschillig te zijn

Maar de vraag blijft: wat is burgerschap precies? Gaat het in de eerste plaats om kennis van de democratie, of ook om goed met elkaar samenleven? En wie bepaalt wat ‘goed’ is? Moeten burgers hun weg kennen in de democratische rechtsstaat, of specifiek in de Nederlandse variant daarvan, met zijn eigen tradities en cultuur?

„We hebben een tijd gehad, zo’n tien jaar geleden, dat burgerschap betekende dat je in de Nederlandse cultuur ingevoerd moest zijn”, zegt emeritus hoogleraar politieke theorie Herman van Gunsteren. „Dat vind ik heel schadelijk. Naar mijn mening betekent burgerschap dat je in Nederland kunt functioneren en de rechten van anderen respecteert.”

In het wetsvoorstel is het streven naar sociale cohesie opvallend, zegt Van Gunsteren, die lange tijd onderzoek deed naar het begrip burgerschap. „Burgerschap gaat over rechten en conflicten, en politieke zeggenschap. Het gaat over: hoe ga je om met mensen die je verafschuwt? Ik zou het niet op één hoop gooien met sociale cohesie. Je hebt als burger namelijk ook het recht om niet mee te doen, om onverschillig te zijn. Die eigenzinnige burger is een beetje uit het zicht in dit wetsvoorstel.”

Het formuleren van sociale cohesie als doel van het burgerschapsonderwijs is zeker opvallend in de Nederlandse context: vanwege de vrijheid van onderwijs is de politiek altijd terughoudend geweest bij het formuleren van wat burgerschapsonderwijs moet inhouden.

Onderzoeker Bram Eidhof, die promoveerde op dit onderwerp, spreekt van „normatieve verlegenheid”: discussies in de Kamer liepen steevast op niets uit. Er was angst voor staatsindoctrinatie, voor te sterke inperking van de autonomie van scholen. Er werd gesteggeld over woorden: ‘solidariteit’ vonden christelijke en liberale partijen niets, terwijl linkse docenten moeite hadden met een te vastomlijnde definitie van het begrip democratie. Een paar keer werden de vakken maatschappijleer en staatswetenschappen zelfs bijna afgeschaft, voor het laatst in 2002.

Kindertekeningen weggehaald

Hoe beïnvloedt de nieuwe wet van Slob de schoolpraktijk? Vooral het deel over de schoolcultuur kan ingrijpend zijn voor scholen, zegt Bram Eidhof. „Dat betekent dat iedereen, van conciërge tot schoolleider, zich moet gedragen in lijn met de basiswaarden. Stel je voor, je werkt op een reformatorische school en in je interpretatie van de bijbel staat dat het huwelijk is voorbehouden aan mannen en vrouwen, mag je dat dan niet meer zeggen? De basiswaarde gelijkwaardigheid botst daar met de basiswaarde vrijheid van meningsuiting.”

Scholen kunnen echt effect hebben op het latere stemgedrag van leerlingen

Hessel Nieuwelink lector burgerschapsonderwijs

Maar ook het deel van de wet dat zich meer op het onderwijs als zodanig richt, betekent een verandering. Scholen hebben nu meer duidelijkheid over wat er van ze verwacht wordt: ze moeten „op doelgerichte en samenhangende wijze” burgerschapsonderwijs aanbieden, wat betekent dat elke school burgerschapsdoelen moet formuleren en in de schoolgids publiceren. Dat onderwijs moeten ze ook evalueren, en dat is nieuw, zegt hoogleraar onderwijskunde Anne Bert Dijkstra. „Om vast te stellen of het onderwijs ook doelgericht uitpakt, moet je kijken wat de leerlingen ervan hebben meegekregen. Dus de overheid vraagt dat het onderwijs planmatig ingevuld wordt.”

Dat betekent dat veel scholen werk te verzetten hebben, denkt Bram Eidhof: „De meeste scholen hebben geen uitgewerkte visie, evalueren zichzelf niet, en werken er niet op een samenhangende wijze aan.”

Lees ook Zullen we álle leerlingen scholen in democratie?

Daarnaast heeft de Onderwijsinspectie nu criteria om scholen daadwerkelijk af te rekenen op hun burgerschapsonderwijs, die onder de vorige wet ontbraken. Zo oordeelde de Raad van State in 2011 dat de minister de financiering van een islamitische basisschool niet had mogen stopzetten. Ook al waren daar volgens een leraar kindertekeningen van bloemen van de wand gehaald omdat ze op christelijke kruisen zouden lijken. Deze school deed wel iets aan burgerschap – en meer verlangde de wet niet.

Zal de nieuwe wet ook leiden tot beter burgerschapsonderwijs? Die is zeker een vooruitgang ten opzichte van de vorige, zegt Bram Eidhof. „Een duidelijkere wet was hard nodig en er is veel draagvlak voor in het onderwijs.” Maar hij vindt hem toch te onduidelijk. „Er is nog steeds geen minimumeis voor de kennis en vaardigheden van leerlingen. En zowel de inhoud als de ontwikkeling van het burgerschapsonderwijs wordt te veel aan scholen zelf overgelaten. Dat betekent dat er grote verschillen blijven bestaan tussen scholen, en die leiden tot ongelijke kansen.”

Democratie oefenen

Ook lector Hessel Nieuwelink vindt de wet te vrijblijvend. „Onderzoek laat zien dat maatschappijleer een centrale rol vervult bij burgerschapsonderwijs in het voortgezet onderwijs maar het vak heeft wel een marginale positie. Dit is een probleem omdat uit onderzoek blijkt dat burgerschapsonderwijs alleen effect heeft als je er langere tijd aandacht aan besteedt. Onderwijs in Nederland draait om taal en rekenen, burgerschap vinden we niet zo van belang.”

De eigenzinnige burger is een beetje uit het zicht in dit wetsvoorstel

Herman van Gunsteren emeritus hoogleraar politieke theorie

Intussen wordt gewerkt aan een nieuw curriculum voor de basisschool en onderbouw. Dat zal vermoedelijk meer invloed hebben op de schoolpraktijk dan de nieuwe wet van Slob. Docenten en deskundigen brainstormden er de afgelopen jaren over, onder de naam curriculum.nu. Voor burgerschap was er een apart team. „We willen dat leerlingen de democratische cultuur oefenen”, zegt Sanneke Quist, leraar maatschappijleer en lid van het burgerschapsteam. „We stimuleren ze tot kritisch denken. Hoe verhoud je je tot de basiswaarden en de spanningen tussen die waarden?”

Scholen mogen zelf kiezen of ze de leerdoelen van burgerschap in een apart vak gaan geven, of in bestaande lessen integreren. De staatscommissie parlementair stelsel had ook aanbevelingen over maatschappijleer: les daarin vanaf de brugklas, meer uren en als examenvak. Maar omdat curriculum.nu niet over de vakkenstructuur en lesuren mocht gaan, zijn die aanbevelingen niet overgenomen.

Dat maakt het halfslachtig, vindt Coen Gelinck, voorzitter van de Vereniging van Leraren Maatschappijleer (NVLM). „Iedereen is verantwoordelijk voor burgerschap en daarom is niemand echt verantwoordelijk. Wij stellen voor dat leraren maatschappijleer burgerschap in hun portefeuille krijgen.”

Hij is wel positief over hoe begrippen als democratie, rechtsstaat en pluriforme samenleving in het nieuwe lesplan zijn geformuleerd.

Maar de ‘burgerschapsvormende vaardigheden’ zijn zo breed gedefinieerd dat sociale vaardigheden er ook onder kunnen vallen. „Volgens mij is het niet verstandig om burgerschap zo te depolitiseren. Het is belangrijk met de klas te praten als er gepest wordt, maar dat is geen burgerschap. Tenzij het gaat over pestbeleid.”

Speciale scholing

Het zijn de docenten die het moeten gaan doen. Die zullen ondersteund moeten worden, zegt Hessel Nieuwelink. Lesgeven over burgerschap is moeilijk, niet iedereen kan dat vanzelf. „Leerlingen van zestien vinden politiek in principe saai. Als je zomaar gaat praten over de EU denken ze: lekker belangrijk. Het moet raken aan hun leven.”

Burgerschap heeft nog geen centrale plek op lerarenopleidingen, zegt hij, terwijl het in veel vakken aan bod komt – lang niet alleen bij maatschappijleer. „In de wet zie ik weinig over steun voor professionalisering van de docenten.”

Hoogleraar Anne Bert Dijkstra vindt dat hier een rol is weggelegd voor de overheid. „Op alle scholen die te maken hebben met onderwerpen die gevoelig liggen, zouden de docenten op korte termijn speciale scholing moeten krijgen. Daar zijn middelen voor nodig. Zowel de overheid als het onderwijsveld moet daarin investeren.”

Maar het allerbelangrijkste, vindt Nieuwelink, is dat het lerarentekort wordt aangepakt. „Scholen die niet genoeg leraren hebben, komen nu niet toe aan onderwijsontwikkeling. Dus als de overheid geen substantiële bijdrage levert om het lerarentekort te bestrijden, dan gebeurt er niks met de wet. En vooral leerlingen met een achterstand vangen dan de klappen op.”