Italië maakt het de eurozone opnieuw lastig

Monetaire unie Italië ligt opeens dwars bij de hervorming van het Europese noodfonds ESM. Kan het fonds het met schuld beladen land nog redden als daar een crisis uitbreekt?

Straatbeeld in Rome. Politici in de Italiaanse hoofdstad voorzien „ellende voor miljoenen Italianen”.
Straatbeeld in Rome. Politici in de Italiaanse hoofdstad voorzien „ellende voor miljoenen Italianen”. Foto Andrew Medichini/AP

Het lijkt wel alsof Italiaanse politici er zélf de aandacht op willen vestigen. Een volgende crisis in de eurozone zou best wel eens over Italië kunnen gaan. De derde economie van de eurozone, met de hoogste staatsschuld van Europa, zou dan bij de andere eurolanden moeten aankloppen voor noodsteun.

In de Italiaanse politiek woedt een felle discussie over de geplande hervorming van het fonds voor eurolanden in nood, het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM). Als het in de toekomst misgaat met Italië, waar de staatsschuld met 135 procent van het bbp ruim twee keer zo hoog ligt als de EU-norm, zal het ESM te hulp moeten schieten, net als het eerder deed bij onder meer Griekenland, Portugal en Ierland. Maar, zo vrezen Italiaanse oppositie- en regeringspolitici, na de wijzigingen die nu in Brussel op de agenda staan, zal hulp van het ESM veel lastiger worden.

In Rome vallen grote woorden. „Ellende voor miljoenen Italianen” en „het einde van onze nationale soevereiniteit”, voorspelt Matteo Salvini, de voorman van de rechtspopulistische Lega, die sinds september in de oppositie zit. Dat is retoriek – maar binnen de regerende Vijfsterrenbeweging en in het Italiaanse financiële circuit vindt de kritiek wel weerklank.

Deze woensdag praat de Eurogroep, waarin de ministers van Financiën van de eurolanden zitten, over de ESM-hervorming. Het grootste deel daarvan is al in juni al afgesproken , deze week zou alleen nog een handtekening worden gezet onder wat aanvullende wetgeving. Dat Italië plotseling dwarsligt, zorgt in Brussel voor grote verbazing.

Verliezen nemen

Vanwaar de ophef? Door Italiaanse critici wordt de ontwerptekst van het nieuwe ESM-verdrag zo gelezen: als een land in nood aanspraak wil maken op krediet van het ESM, moet het éérst zijn schulden herstructureren. Beleggers zouden dan verliezen moeten nemen op de staatsleningen die zij van dat land in bezit hebben.

Dit idee – de particuliere sector moet meebetalen als een land dreigt om te vallen – werd al toegepast tijdens de eurocrisis, met wisselend succes. In het geval van Griekenland leidde zo’n gedwongen afschrijving in 2011-2012 tot onrust op de obligatiemarkten, in Cyprus (2012-2013) ging het wat soepeler.

In Italië is de president van de centrale bank, Ignazio Visco, er niet gerust op. Hij zei onlangs volgens persbureau Reuters dat herstructurering van schulden een „enorm risico” vormt: het kan op de markten een „perverse spiraal” van verwachtingen creëren dat een land failliet gaat. De Italiaanse brancheclub voor banken, ABI, waarschuwt dat beleggers „minder Italiaanse staatsleningen” zullen kopen door de ESM-hervorming.

In de tekst van het ESM-verdrag valt op dat nergens staat dat herstructurering van schulden verplicht is. Wel staat er het ESM alleen mag lenen aan landen waarvan de staatsschuld „houdbaar” is. Het ESM moet dit gaan beoordelen, samen met de Europese Commissie. Ook moeten eurolanden herstructurering van hun schulden makkelijker maken. Dat gaat via juridische clausules die het recht van obligatiehouders beperken om te procederen tegen gedwongen afschrijving.

Noordelijke eurolanden, verenigd in de ‘Hanze-coalitie’, hadden sterk aangedrongen op verliezen van beleggers bij toekomstige reddingen, om te voorkomen dat het ESM (waarin elk euroland kapitaal heeft zitten) de rekening moet betalen voor onverantwoord begrotingsbeleid van landen als Italië. Maar van automatische herstructurering is, anders dan Salvini en anderen suggereren, geen sprake.

Onderhandelingen muurvast

De ophef is ook opvallend omdat het vorig jaar de Italiaanse regering was waarvan Salvini zelf deel uitmaakte die akkoord ging met de ESM-hervorming. In december 2018 bereikte de Eurogroep overeenstemming over een verdieping van de Economische en Monetaire Unie, en ook Italië zette daar toen een handtekening onder. En onder druk van Rome werd in de uiteindelijke tekst destijds benadrukt dat een land alleen op „vrijwillige, informele, niet-bindende, tijdelijke en vertrouwelijke basis” door het ESM kan worden bijgestaan in het herstructureren van schuld.

Maandag reageerde de Italiaanse premier Giuseppe Conte op de ophef door te benadrukken dat de hervorming in het belang van Italië is. Tegelijk zei hij dat ze alleen samen kan gaan met een breder pakket maatregelen om de Europese muntunie te versterken. Dat zet de ESM-hervorming op losse schroeven, want over andere hervormingen van de EMU worden eurolanden het al jaren niet eens. Juist het akkoord over het ESM was een klein succesje.

Een van die andere twistpunten is invoering van een depositogarantiestelsel, waarin banken in de eurozone voor elkaars spaargelden garant staan. De discussie daarover zit al jaren muurvast, maar de Eurogroep wil deze week opnieuw proberen een stappenplan overeen te komen. Duitsland, traditioneel fel tegen, gaf onlangs aan open te staan voor gesprekken. Maar de voorwaarden die de Duitsers stellen, stuiten op fel verzet van onder meer Italië.

Duitsland, gesteund door Nederland, wil strengere regels voor de hoeveelheid ‘slechte’ leningen die banken op de balans mogen hebben. Ook wil het zwaardere risicogewichten voor staatsobligaties op de bankbalansen. Dat zou betekenen dat Italiaanse banken, die veel Italiaanse staatsschuld op de balans hebben, meer kapitaal moeten aanhouden.

Als de ESM-hervorming wordt gekoppeld aan de discussie over een depositogarantiestelsel, vreest men in Brussel, is nog lang geen overeenstemming te verwachten.