Linkse Europarlementariërs zaten in oktober 2016 met anti-CETA-posters in het Europees Parlement in Straatsburg.

Foto Vincent Kessler/Reuters

Interview

‘Internationale verdragen moeten en kúnnen socialer’

Anne Orford Hoogleraar Orford wil het internationaal recht ‘dekoloniseren’. Het vertrek van de Amerikanen uit internationale fora en verdragen ziet ze als een kans.

De Amerikanen erkennen Israëlische nederzettingen in bezet gebied, tegen de bestaande VN-resoluties in. Ze weigeren rechters te benoemen bij de Wereldhandelsorganisatie (WTO), waardoor een van de belangrijkste functies van de organisatie – scheidsrechter zijn in handelsconflicten – in december wordt lamgelegd. Eerder veegde president Trump het nucleaire akkoord met Iran, wapenbeheersingsverdragen en handelsakkoorden van tafel. Zo maakt hij, in hoog tempo, het juridische web onklaar waarin de spelregels van onze geglobaliseerde wereld zijn geweven.

Dit zijn onzekere tijden voor een specialist internationaal recht, zou je denken. Maar niet voor Anne Orford, hoogleraar internationaal recht aan de universiteit van Melbourne en gastdocent aan Harvard. Orford, die donderdag de jaarlijkse Asser-lezing houdt in Den Haag, ziet in het vertrek van de Amerikanen uit internationale fora en verdragen juist een kans om het internationale recht eindelijk eens grondig te hervormen. „Dat is hard nodig”, zegt ze in een Skype-gesprek. „We hebben Occupy Wall Street gehad, nu hebben we een soort Occupy Law nodig. Het internationaal recht ligt van alle kanten onder vuur. Trump en populisten op links en rechts zijn niet de enigen die erop schieten. Ook binnen de internationale juristerij worden mensen eindelijk wakker.”

Hoe komt dat?

„Zelfs juristen, die lang hebben gezegd ‘de wet is de wet, daar kun je niet aan tornen’, begrijpen nu: het systeem is te ver gegaan, we moeten het veranderen. Ons multilaterale systeem werd na de Tweede Wereldoorlog opgetuigd door landen die zichzelf aan allerlei regels onderwierpen om nieuwe oorlogen te voorkomen. Heel nobel. Maar er is ook een minder nobele kant. De jaren vijftig en zestig waren de tijd van de dekolonisatie. Machtige landen verloren hun koloniën. Dat maakte investeerders en grote bedrijven nerveus: dit had impact op hun belangen en inkomsten. Dus drongen ze er bij westerse regeringen op aan om die te waarborgen. Die regeringen hebben toen samen met de elite uit voormalige koloniën diverse economische akkoorden gesloten, die hen en grote bedrijven in staat stelden om landen en gebieden die ze niet langer in hun bezit hadden, te blijven exploiteren. Hieruit is een wildgroei van internationale economische regelgeving voortgekomen ten gunste van bedrijven, een structuur waar eigenlijk alleen juristen nog de weg in weten. Bij regeringen en burgers groeit het verzet hiertegen.”

U bedoelt ‘verdragsimperialisme’: verdragen die zorgen dat investeerders regeringen kunnen aanklagen?

„Dat is een van de uitwassen van dit systeem. Sommigen zeggen dat het verzet tegen de globalisering vooral cultureel van aard is. Mensen zouden terug willen naar veiliger verbanden, kleine gemeenschappen, tradities, enzovoort. Natuurlijk speelt dat. Maar het economische verzet tegen globalisering is belangrijker: de globalisering is vooral in economisch opzicht effectief. Juristen die met het vluchtelingenrecht werken, kunnen slechts dromen van de macht van collega’s die namens multinationals een land aanklagen wegens misgelopen inkomsten.”

Waarom?

„Dé motor achter vrijhandelsakkoorden waren decennialang de Verenigde Staten. Hun agenda was: de wereld opengooien voor Amerikaanse bedrijven en belangen. Met hulp van Europese bondgenoten zorgden zij dat economische beslissingen naar een hoger, internationaal niveau werden getild. De nationale democratie kan er niet goed meer bij. Lange tijd was dat niet zo’n probleem. Maar na de val van de Muur ging dit proces in de versnelling. Er was één hegemoon over: Amerika. Zo konden de Amerikanen hun revolutionaire vrijhandelsagenda harder doordrijven.”

Nu beleven we de backlash.

„Amerika wil méér liberalisering. Wij willen minder. Europese landen die een paar jaar geleden enthousiast onderhandelden over handelsverdragen met Canada en de Mercosur, krijgen die verdragen moeilijk geratificeerd. Velen willen daar strengere sociale bepalingen in, en bepalingen over milieu en klimaat. Het Europese Hof oordeelde in 2018 dat bilaterale investeringsverdragen, ‘BIT’s’, tussen EU-landen strijdig zijn met de Europese rechtsorde. Deze BIT’s worden in de EU afgeschaft. Vroeger beschermden BIT’s bedrijven tegen revoluties of stormen. Tegenwoordig beschermen ze hen zelfs als ze in de toekomst inkomsten denken mis te lopen omdat een regering nieuwe regels invoert voor klimaat of voedselveiligheid. Duitsland stopte met kernenergie en kreeg een enorme claim van energiebedrijf Vattenfall. Australië wijzigde de regels voor waarschuwingen op sigarettenpakjes en kreeg een claim van Philip Morris.”

Irriteert dit nu zelfs landen die dit systeem vroeger hebben opgezet?

„Ja. Eerst kwam het protest van Latijns-Amerikaanse en Aziatische landen, die claims kregen van multinationals. Nu krijgen Europese landen er ook steeds meer. Ze zien: dit gaat te ver. Bedrijven huren slimme advocaten in die het wereldje van de internationale verdragen kennen. Als het ene verdrag niet werkt, weten zij onder welk ander verdrag dat bedrijf een claim kan indienen. Na de crises van afgelopen jaren moeten democratieën een antwoord formuleren op grote transformaties: sociaal, economisch, ecologisch. Deze doorgeslagen claimcultuur biedt daar nauwelijks ruimte voor. Bedrijven gedragen zich soms als Europese mannen lang geleden, toen die bijna onbeperkte vrijheden genoten.”

Moet het internationaal recht nu zelf worden gedekoloniseerd?

„Precies.”

Wat is hier nieuw aan? Ngo’s en actievoerders roepen dit toch al jaren?

„Het verzet begon op straat. Maar voor advocaten of juristen bij de overheid zijn de akkoorden altijd heilig geweest. Dat verzet begint nu te smelten. Dat is belangrijk, want we hebben echte veranderingen nodig en juristen zijn degenen die ze in het recht moeten verwerken.”

Lees ook: Europa, begrijp nu eens: soft power is echte macht

Wilt u de globalisering terugdraaien?

„Nee. We moeten internationale verdragen socialer en ecologischer maken, zodat ze niet alleen belangen van bedrijven dienen, maar ook van burgers en overheden.”

Bent u tegen investeerdersbescherming?

„Nee, die bescherming is nodig. Het is alleen te ver doorgeslagen.”

Noemt u eens een voorbeeld.

„In Europa ontlopen bedrijven hun sociale verplichtingen door zich in andere landen te registreren. Dat is juridisch legaal. Maar moet dit legaal blijven? Ruim tien jaar geleden waren er twee fascinerende rechtszaken bij het Europese Hof: ‘Laval’ en ‘Viking’. Ze draaiden om bedrijven die hun sociale verplichtingen in land A omzeilden omdat ze in land B gevestigd waren. De ene zaak ging over het recht om te staken, de andere om salarissen. Dit soort dilemma’s worden steeds acuter. ”

EU-landen blokkeren dat. Zij willen sociale voorzieningen nationaal houden.

„Wij juristen kunnen juridische koerswijzigingen in gang zetten die leiden tot politieke veranderingen. Wij bestuderen het recht, wij zijn degenen die aangeven op welke punten andere politieke keuzes mogelijk zijn. En dat gebeurt nu, eindelijk. Dat is echt iets nieuws, het gebeurde vroeger niet.”

Zijn wetten niet in steen gebeiteld?

„Juristen hebben zich lang achter dat argument verscholen. Voor mij is het recht flexibel. Wetten worden steeds opnieuw geïnterpreteerd. Het recht reageert op moderne dilemma’s. Het ontstaat daar waar argumenten worden gebruikt. In conflictsituaties. Wel, die hebben we nu.”

Is dit geen gevaarlijke tijd om te morrelen aan internationale afspraken?

„Nee. Ik wil niet dromen van een compleet nieuw utopisch systeem. Ik wil evenmin cynisch worden en bij de pakken neerzitten. Het is interessanter om met andere juristen te werken die manieren zoeken om dit in recht te vertalen.”

Hoe dan, concreet?

„Bijvoorbeeld door het recht minder geheimzinnig te maken. We maken nationale democratieën transparanter. Dat kan toch ook op internationaal niveau? Waarom krijg je teksten bij onderhandelingen over handelsverdragen één dag van tevoren? Dat is waanzin. Maak tijd. Bring the community into the negotiations. Iets anders waar juristen nu naar kijken: de looptijd van investeringsverdragen. Nu zijn overheden vaak nog jaren na afloop aansprakelijk. Dat moet veranderen.”

Welke rol speelt Europa hierin?

„Je ziet: de Europese aanpak verandert. In het handelsverdrag met Mercosur-landen zijn bepalingen opgenomen over het Parijse klimaatakkoord. In het CETA-verdrag met Canada is geheime arbitrage voor claims van investeerders vervangen door een meer openbaar, permanent hof. Maar er moet meer gebeuren. We moeten snoeien in het aantal verdragen. Zodat investeerders niet meer denken: als we via het ene verdrag weinig kunnen claimen, nemen we een ander verdrag. Zo gebruikten bedrijven de laatste jaren ineens de Energy Charter Treaty, bedoeld voor de energiesector, alleen vanwege een clausule over claims. Het aantal claims via dit ECT explodeerde.”

Ook claims van brievenbusbedrijven in Nederland toch, en financiële bedrijven?

„Ja, pervers. Daar was dit verdrag niet voor bedoeld. Het recht staat niet altijd aan de goede kant van de geschiedenis.”

Occupy Wall Street veranderde weinig. Waarom zou Occupy Law slagen?

„Ik ben optimistisch. Academici, advocaten én beleidsmakers ervaren dit als sleutelmoment. Alles ligt weer op tafel: fundamentele aannames over de internationale rechtsorde, de manier waarop je met onderhandelingen en arbitrage omgaat, en de relatie tussen bestaande verdragen en nationale belangen en waarden. Tien jaar geleden had niemand het hierover. Nu staat het bovenaan de agenda.”