Opinie

De Raad van State faalde jarenlang

Kinderopvangtoeslag De hoogste bestuursrechter had door de Belastingdienst gedupeerde ouders al eerder in het gelijk moeten stellen, schrijft . Niet pas na maatschappelijke onrust.
In de zogenaamde CAF 11-zaak is in 2014 de kinderopvangtoeslag van een groot aantal ouders onterecht stopgezet.
In de zogenaamde CAF 11-zaak is in 2014 de kinderopvangtoeslag van een groot aantal ouders onterecht stopgezet. Foto Kees van de Veen

In het debacle met de stopgezette kinderopvangtoeslagen zijn vrijwel alle pijlen gericht op de Belastingdienst. De Raad van State, de hoogste bestuursrechter in Nederland, bleef tot nu toe grotendeels buiten schot – ten onrechte.

In juli 2019 is een adviescommissie onder leiding van oud-minister en oud-vice-president van de Raad van State Piet Hein Donner (CDA) aan het werk gegaan om onderzoek te doen naar de werkwijze van de Belastingdienst. Toenemende onrust over de wijze waarop de kinderopvangtoeslag vanaf juli 2014 van bijna driehonderd ouders onrechtmatig was stopgezet, was voor staatssecretaris Menno Snel (Financiën, D66) aanleiding tot het instellen van deze commissie. De commissie concludeerde dat er sprake was van ‘vooringenomenheid’ bij de Belastingdienst: mensen werden al als fraudeurs gezien voordat bewijs daarvoor geleverd was.

Waarom moest er een commissie aan te pas komen om, na jaren, de tekortkoming van de Belastingdienst bloot te leggen? Heeft de rechterlijke macht al die jaren als correctiemechanisme gefaald? Deze vraag is legitiem, omdat vooringenomenheid wettelijk verboden is, en dit verbod dus al vanaf het begin aan rechterlijke toetsing onderhevig was.

Al vanaf het ontstaan van de eerste problemen zijn er door het hele land ouders geweest die de werkwijze van de Belastingdienst aan bestuursrechters voorlegden. Telkens werden ze in het ongelijk gesteld. Het relatief grote aantal zaken dat vervolgens in hoger beroep aan de Raad van State werd voorgelegd leidde evenmin tot soelaas. De werkwijze van de Belastingdienst werd dus grotendeels tot in hoogste instantie door de rechterlijke macht goedgekeurd.

Raad van State draaide

Opvallend is dat de Raad van State vlak vóór het verschijnen van het rapport van de commissie-Donner plots terugkwam van deze jarenlange bestendige jurisprudentie. Bij een uitspraak van 23 oktober 2019 werd, in tegenstelling tot eerdere jurisprudentie, geoordeeld dat de Belastingdienst voortaan de ruimte had om bij de beoordeling van mogelijke fraude met kinderopvangtoeslagen maatwerk te leveren.

Dit oordeel was niet tot stand gekomen na constatering van vooringenomenheid bij de Belastingdienst, zoals de commissie-Donner kort daarna concludeerde, maar omdat de Raad van State een andere uitleg aan de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen had gegeven.

Nu is het op zich niet nieuw dat een rechter in de loop der tijd anders gaat denken over de beslechting van een specifiek juridisch vraagstuk. Dan is daar doorgaans een goede reden voor. De hoogste bestuursrechter had bijvoorbeeld net als de commissie-Donner kunnen concluderen dat de vooringenomenheid bij de Belastingdienst hem pas achteraf duidelijk kon worden, namelijk na bestudering van meerdere zaken in onderlinge samenhang. Maar dit is niet wat de Raad van State deed. In zijn uitspraak van eind oktober motiveert de Raad zijn gewijzigde uitleg van de wet met de woorden dat „de ernst en omvang van de financiële gevolgen van de jurisprudentie hem kenbaar waren geworden”.

Dit impliceert dat een willekeurig wetsartikel ineens anders uitgelegd kan worden naarmate de ernst en omvang van de financiële gevolgen van de op dat wetsartikel gebaseerde jurisprudentie duidelijk worden. Dit is onbegrijpelijk. De wet behoort immers ondubbelzinnig te zijn. Indien dat niet het geval is, dan is het de taak van de rechter om dat terstond en als zodanig vast te stellen en niet pas nadat er grootschalige maatschappelijke onrust is ontstaan.

Plicht om gedupeerden recht te doen

Vanaf het begin was in elk individueel dossier duidelijk wat de financiële gevolgen waren voor ouders bij wie de kinderopvangtoeslag teruggevorderd werd. Die hadden dus al vanaf het begin door de rechter op hun gewicht aan de wet moeten worden getoetst.

De commissie-Donner verdedigt de handelwijze van de Raad van State. Zij schrijft dat de vooringenomenheid van de Belastingdienst destijds aan het zicht van de hoogste bestuursrechter werd ontnomen door het individuele karakter van de op zichzelf staande dossiers die aan de Raad van State werden voorgelegd. Volgens Donner werd de vooringenomenheid namelijk pas duidelijk „bij bestudering van meerdere zaken in onderlinge samenhang en van achterliggende werkinstructies en vergaderverslagen”. Hiermee wekt Donner de indruk dat het voor de Raad van State in juridische zin onmogelijk was om het onrecht dat aan de gedupeerde ouders werd aangedaan te corrigeren.

Dit is onjuist. De Raad van State had al vanaf het begin de mogelijkheid, om niet te zeggen: de plicht, om de wet op een voor de gedupeerde burgers aanvaardbare wijze uit te leggen.

Lees ook: Staatssecretaris Snel: ‘In dit toeslagensysteem zit nul menselijke maat’

De uitleg van de wet mag niet afhankelijk worden gemaakt van externe, kwantitatieve omstandigheden – van de omvang van de problemen. Alsof het aan individuele burgers aangedane leed pas dan kan worden gecorrigeerd. Als we de commissie-Donner en de Raad van State volgen, is het in de moderne Nederlandse rechtsorde nog steeds mogelijk dat een wet gedurende een bepaalde periode aan individuele burgers ernstig leed toebrengt, zónder dat de machten der trias politica gedurende die periode beschikken over mogelijkheden om dit te voorkomen.

De wet werd verkeerd uitgelegd

Dit kan niet waar zijn, en ik geloof ook niet dat dit zo is. Dat pas na jaren bleek hoeveel ‘groepsleed’ de uitleg van de wetten opleverde doet niets af aan de omvang en de ernst van het individuele leed dat al vanaf het begin door de Belastingdienst werd veroorzaakt, zichtbaar was, en door de Raad van State in stand gehouden werd. De Belastingdienst en de Raad van State hadden al vanaf het begin mogelijkheden om de wet in het voordeel van de individuele burgers toe te passen. Er is geen enkel rechtsbeginsel dat toestaat dat wetsuitleg in het individuele geval afhankelijk mag zijn van de ‘gecumuleerde’ mate waarin anderen schade ondervinden van de toepassing van een bepaalde wet.

Als het toegebrachte leed veroorzaakt zou zijn door de wet zelf, dan zou die wet zijn afgeschaft of buiten werking zijn gesteld. Maar het lag niet aan de wet. Het lag aan de onjuiste uitleg die de Belastingdienst en de Raad van State aan de wet gaven.

Uitvoerende bestuursorganen zoals de Belastingdienst maken dagelijks fouten op basis van een onjuiste uitleg van de wet. Het is ernstig dat de Raad van State als hoogste bestuursrechter gedurende jaren niet de laatste strohalm was waaraan gedupeerden zich konden vasthouden. De manier waarop de Raad van State achteraf de reden van zijn falen buiten zichzelf plaatst, is onheilspellend, en vormt een serieuze bedreiging voor de rechtszekerheid.

Reageren

Reageren op dit artikel kan alleen met een abonnement. Heeft u al een abonnement, log dan hieronder in.