Doet het ministerie van Buitenlandse Zaken nog mee in Washington?

Regering-Trump Met Trump zit in het Witte Huis een president die weinig voeling heeft met diplomatie. De hoorzittingen laten zien hoe buitenlandbeleid buiten het ministerie wordt gemaakt. Hoe machtig is het State Departement nog?

Interieur van het State Department. Een kwart van de topbanen voor politiek benoemde ambtenaren blijft onvervuld.

Interieur van het State Department. Een kwart van de topbanen voor politiek benoemde ambtenaren blijft onvervuld.

Foto Carol Highsmith

‘Het is helemaal naar de knoppen”, zegt George Shultz. „Zoveel goeie mensen zijn vertrokken, er komen steeds minder voor in de plaats.” Dan hangt hij op met een grom.

Oud-minister van Buitenlandse Zaken George Shultz is bijna 99 jaar – vandaar het korte telefoongesprek. Hij diende in de gloriejaren van de Amerikaanse diplomatie – vandaar de grom. Toen Shultz president Reagan adviseerde om samen te werken met Sovjet-leider Gorbatsjov, leidde dat tot het eind van de Koude Oorlog. Het waren jaren waarin topambtenaren op het State Department zonder blikken of blozen het doel van het buitenlands beleid omschreven als: „Zorgen dat we met andere landen allianties aangaan die leiden tot een wereld waarin de belangen en waarden van de VS het best worden gediend, waardoor vrede, voorspoed en rechtvaardigheid kunnen floreren.”

Die hoge verwachtingen zijn stukgeslagen op de huidige realiteit van de internationale betrekkingen. Met Trump zit in het Witte Huis nu een president die weinig met diplomatie opheeft en liever op zijn gut feeling afgaat. Een president die zijn eerste buitenlandminister achteraf „dom als een steen” noemde, die een ambassadeur als „bad news” kwalificeert tegenover de president van het land waar zij diende, en die vindt dat zijn belangrijkste adviseurs op het gebied van internationaal beleid een gemakkelijke baan hebben – „want ik neem toch alle besluiten”.

Tot overmaat van ramp is het departement nu in de vuurlinie tussen de president en de Democratische Partij terechtgekomen. In het impeachment-onderzoek dat de Democraten hebben geopend, staat het buitenlands beleid centraal en zijn de ambtenaren van Buitenlandse Zaken hoofdpersonen geworden in een proces dat de toekomst van hun hoogste baas bepaalt. Geen prettige positie.

Kern van het impeachment-onderzoek: heeft Trump ten opzichte van Oekraïne zijn macht als president misbruikt om munitie te verzamelen voor zijn herverkiezing? Vast staat wel dat hij de adviezen van de diplomaten van Buitenlandse Zaken terzijde heeft gelegd ten faveure van de geruchten die hij te horen kreeg van zijn privé-advocaat Rudy Giuliani, iemand die met de ene hand diplomatie in Oekraïne bedrijft en er met de andere privézaken doet.

Dat roept de vraag op: hoe groot is eigenlijk de invloed van Buitenlandse Zaken nog op het buitenlands beleid van de VS?

Wel vaker gepasseerd

Voor het vormgeven van zijn buitenlands beleid leunt iedere Amerikaanse president op drie verschillende instanties: het ministerie, zijn nationale veiligheidsraad en de defensietop in het Pentagon. Die instellingen knokken permanent met elkaar om het oor van de president. Lees hoe journalist George Packer vijf decennia Amerikaanse diplomatie beschrijft in zijn boek Our Man, over diplomaat Richard Holbrooke. Het gaat tussen idealisten en haviken, tussen militairen en burgers, tussen plattelandsjongens en patriciërs – en van die laatste heeft Buitenlandse Zaken er altijd veel gehad.

„Het State Department is vaak gepasseerd door andere spelers”, zegt James Carafano, buitenlandexpert bij de conservatieve denktank The Heritage Foundation, „En dan zaten ze op het ministerie altijd hardop te klagen.”

Carafano’s boodschap: de diplomaten moeten niet zeuren zolang de resultaten goed zijn. „Kijk naar de grote uitdagingen: China, Iran, Noord-Korea, Rusland. Leg dat naast het nationale veiligheidsplan dat Trump bij zijn aantreden presenteerde, dan zie je dat het aardig overeenkomt.”

Ronald Neumann van de American Academy for Diplomats, een lobby-organisatie die de diplomatie wil versterken, maakt zich daarentegen zorgen over de onvoorspelbaarheid van het buitenlandbeleid. „Als niemand kan zeggen wat morgen ons beleid zal zijn, dan is dat gevaarlijk en destabiliserend voor de wereld.”

Trumps bruuske manier van communiceren vindt ook Carafano onverstandig. „Zolang hij kandidaat was, had hij tegenover zijn aanhang aan halve woorden genoeg. ‘Ik maak een eind aan de eindeloze oorlogen’, zei hij, en dan stond iedereen te juichen.

Maar nu hij president is, wil de rest van de wereld precies weten wat hij daarmee bedoelt. Stel je voor dat Kennedy tijdens de Cuba-crisis had getwitterd: ‘Ik ga die Russen een lesje leren!’ Trump moet in complexe situaties met veel meer overleg communiceren, en dat doet hij niet.” En dat, zegt Neumann „ontmoedigt mensen om voor hem te werken.”

Laag moreel, slechte sfeer

Een trend die onder president Obama al zichtbaar was, zet zich onder Trump versterkt door. Naarmate het ministerie minder invloed heeft, vertrekken er meer mensen en is het moeilijker talent te werven. Neumann relativeert wel: het aantal mensen dat in de Trump-jaren ontslag heeft genomen bij Buitenlandse Zaken ligt rond het gemiddelde over de lange termijn.

Maar ambtenaren en buitenlandse diplomaten zeggen dat het moreel op het departement lager is dan ooit. Ze noemen de stemming „deplorabel” en zeggen dat hele gangen leeg zijn na het vertrek van goede, ervaren krachten.

Voormalig topambtenaar Michael McKinley verklaarde tijdens zijn impeachment-verhoor dat de eerste vijftien maanden van de regering-Trump een „ongehoorde uitholling” van het ministerie lieten zien.” We raakten 20 procent van onze meest ervaren topmensen kwijt, we mochten geen nieuwe mensen aannemen en minister Tillerson zei dat hij het aantal werknemers met 8 procent wilde korten.”

(Ex-)ambtenaren bevestigen die sfeer. Onder hen een vrouw van in de zestig die binnenkort nog een keer op haar eigen baan moet solliciteren en wie het zou verbazen als ze mocht blijven. „En we hadden nog wel zulke hoge verwachtingen van Mike Pompeo”, zegt ze. Hij werd vorig jaar aangesteld als opvolger van sloper Rex Tillerson. Toen Pompeo aantrad, beloofde hij het ministerie zijn Schwung terug te geven.

Het is niet gebeurd. Een kwart van de topbanen voor politiek benoemde ambtenaren blijft onvervuld, volgens een telling van Partnership for Public Service.

Carafano vindt dat zorgwekkend. „Het is de afgelopen drie jaar alleen maar achteruit gegaan. Het is alsof je een bedrijf draaiende probeert te houden met de helft van het aantal managers. Je kunt nog wel winst maken, maar het is beslist lastiger.”

Klem in de duimschroef

Tv-zender NBC onthulde in februari dat het aantal aanmeldingen voor het examen voor het diplomatenklasje sinds 2008 niet zo laag is geweest.

In augustus publiceerde de jonge diplomaat Bethany Milton in The New York Times een opinie-artikel over haar vertrek bij de Amerikaanse ambassade in Kigali, Rwanda. Ze schreef dat er op Buitenlandse Zaken een besloten Facebookgroep is voor diplomaten die een carrière-switch overwegen. Die groep is het afgelopen jaar veranderd van „een plekje voor gedempte gesprekken vol ellende, in een levendige vacaturebank waar zich elke dag nieuwe leden melden”, aldus Milton.

„Mensen zijn boos”, zegt Neumann. „Ze hadden verwacht dat Pompeo hen zou steunen. En nu zien ze dat een ambassadeur die Trump wantrouwt, keihard wordt aangevallen.”

James Carafano grinnikt aan de telefoon. „Buitenlandse Zaken heeft een eigenaardig cultuurtje”, zegt hij. „De ambtenaren daar zijn bijzonder gelukkig als niemand hen vertelt wat ze moeten doen. En ze zijn bijzonder ongelukkig als iemand, Republikein of Democraat, hun opdrachten geeft die ze niet bevallen.”

Ambtenaren die, zoals Bethany Milton, via een krantenartikel hun reden van vertrek bekendmaakten, wezen ook op de morele duimschroef waarin zij zaten: het inreisverbod vanuit moslimlanden, de onverschillige houding ten aanzien van de moord op de Saoedische journalist Khashoggi. Allemaal redenen om niet meer onder Trump te willen werken.

Een jonge ambtenaar is om precies die reden vertrokken. Zij wilde niet langer beleid verdedigen dat haar niet beviel, en ze noemde de gescheiden opsluiting van migrantenkinderen en hun ouders als voorbeeld. Ze heeft na vier jaar diplomatieke dienst ontslag genomen en woont nu in New Hamsphire, waar ze werk zoekt als fotograaf.

Een ‘deep state’ op State?

Kan dit alles Trump iets schelen? Hij heeft sowieso geen respect voor de professionaliteit van ambtenaren. Hij is naar Washington gekomen met de belofte om het bureaucratisch ‘moeras’ te dempen. Vanaf de eerste dag hebben zijn ministers alle departementen moeten schoonvegen van ‘Obama-aanhangers’.

In de getuigenverklaringen van de diplomaten ziet Trump het bewijs dat Tillerson en Pompeo op Buitenlandse Zaken daarbij niet grondig genoeg te werk zijn gegaan. Hij twittert regelmatig over de deep state, een vermeende ambtelijke samenzwering tegen hem. De diplomaat die in het Huis belastende verklaringen over Trump aflegt, kan rekenen op live Twitteraanvallen. De president heeft deze „ploertige ambtenaren” inmiddels opgenomen in het rijtje vijanden van Amerika, naast de „Fake News Media” en „Do Nothing Democraten”.

Volstrekte onzin, zegt Ronald Neumann door de telefoon. „Er is geen deep state op het State Department, er zijn alleen professionals die voor het landsbelang werken en die een eed van trouw aan de grondwet hebben afgelegd, niet aan een persoon.” Zulke opmerkingen „voeden het wantrouwen tussen het Amerikaanse volk en de professionals die het beleid uitvoeren”, zegt Neumann.

Was dat nog nodig? Wie deze weken van de rechtstreeks uitgezonden impeachment-verhoren naar het inbeluurtje van C-Span radio luistert, een soort Stand.nl, hoort hoe de bellers met een voorkeur voor de Republikeinse Partij over die professionals denken. „Lords and barons”, zei de een. „Arrogante lui, met hun vlinderdas”, zei een ander. Terwijl de getuigende ambtenaren in hun vooraf geschreven verklaringen uiteenzetten hoe ze hun hele werkzame leven in dienst van het land hebben gesteld, welke medailles ze hebben gekregen als soldaat, en of ze bij de besten van de klas hoorden, belichamen ze voor de Republikeinen het aller-weerzinwekkendste van politiek Washington: privileges.

Ironisch dat juist Trump, de vastgoederfgenaam, daarbij hun kampioen is. Maar hij is in veel opzichten de antithese van de geleerde bureaucratische koppen op het State Department. Met de brutaliteit van de New-Yorkse zakenwereld heeft Trump weinig willen aannemen van zijn diplomaten.

Lees ook ons Trumpblog met het laatste nieuws over de impeachment-verhoren