Hoe uit het doolhof van de toeslagen te komen

Belastingdienst Toeslagen die bedoeld zijn om kwetsbare groepen te helpen, brengen ze juist in de problemen. Het systeem moet simpeler. Maar geen politieke partij die zin heeft in zo’n risicovolle operatie.

Illustratie Roland Blokhuizen

Het werkt niet. De overheid wil mensen met lage inkomens steunen door ze toeslagen te geven. Die moeten de kosten van huur, zorg en kinderen verzachten. Maar te vaak veróórzaken de toeslagen juist financiële problemen bij mensen die al weinig hebben.

Als ze achteraf te veel geld kregen, omdat ze iets meer verdienden dan verwacht of omdat ze een fout maakten bij de aanvraag van toeslagen, moeten ze dat geld terugbetalen. Soms duizenden euro’s die ze niet hebben. Het overkomt bijvoorbeeld mensen die een uitkering hadden en zijn gaan werken. Of mensen met lage inkomens en flexwerk. Of mensen die niet zo handig zijn met internet of matig lezen.

Opnieuw concludeerde deze week een groep onderzoekers dat het toeslagenstelsel kwetsbare groepen te vaak in financiële problemen brengt. „Dat is buitengewoon pijnlijk voor een stelsel dat juist is bedoeld om huishoudens financieel te ondersteunen”, schreef een door het kabinet ingestelde werkgroep van ambtenaren van diverse ministeries maandag in een onderzoek naar de problemen rond toeslagen. De wrange conclusie: de moderne Nederlandse verzorgingsstaat maakt kwetsbare groepen nog kwetsbaarder. Eerder maakten de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en de Nationale Ombudsman vergelijkbare analyses.

Hoe zijn we hier terecht gekomen?

Het begon in 2001 met de grote belastingherziening onder VVD-minister Gerrit Zalm en zijn PvdA-staatssecretaris Willem Vermeend. De belastingvrije voet, waarbij het eerste deel van het inkomen onbelast was, werd ingeruild voor het systeem van heffingskortingen. Doel was om gerichter inkomensbeleid te kunnen voeren via kortingen op het eindbedrag aan belastingen dat mensen moeten betalen. Probleem was: sommige mensen betaalden zo weinig belasting, dat ze niet of niet volledig gebruik konden maken van de heffingskortingen.

Om dat op te lossen werd in 2005 besloten om de toeslagen in te voeren. De Belastingdienst zou niet alleen belasting innen, maar er ook voor zorgen dat mensen die daar recht op hadden maandelijks een toeslag gestort zouden krijgen voor zorg, huur, kinderen of kinderopvang.

De komst van de toeslagen viel samen met de grootscheepse herziening van het zorgstelsel. In plaats van een ziekenfonds en private verzekerden, moesten ineens alle Nederlanders een marktconforme zorgpremie gaan betalen. Alleen moesten de laagste inkomens daar wel voor gecompenseerd worden. Dat doet sindsdien de zorgtoeslag. En die kan dus niet zomaar afgeschaft worden zonder weer naar het hele stelsel van zorgpremies te kijken.

De toeslagen werden bij de kabinetten die volgden steeds populairder. Het aantal toeslagen steeg, maar vooral werden de bedragen steeds hoger. In totaal krijgen nu 6 miljoen huishoudens in totaal 14,5 miljard euro aan toeslagen. „Dat was nooit de bedoeling”, zegt de Tilburgse hoogleraar fiscale economie Nicole Gubbels. „Je zou maximaal 1 miljoen huishoudens moeten bedienen met zo’n systeem. Alles daarboven neigt naar het nodeloos rondpompen van geld.” Want: voor de toeslagen die de overheid uitdeelt, moet de overheid eerst geld ophalen via belastingen bij dezelfde huishoudens.

De vraag is nu: hoe moet het wel?

Daar wordt al jaren over nagedacht. In 2013 adviseerde een commissie onder leiding van oud-topambtenaar Kees van Dijkhuizen, nu topman van ABN Amro, het tweede kabinet Rutte al dat het systeem van toeslagen niet werkte en anders moest. Er was toen al „een lappendeken van regelingen gericht op inkomensbeleid waarvan de vormgeving en uitvoering meer is bepaald door toevalligheden dan door een logische analyse.”

Sindsdien is het alleen maar erger geworden, bleek uit het onderzoek van de ambtenaren. Na de ‘Bulgarenfraude’ in 2013 wilde de Kamer dat de Belastingdienst meer ging controleren op fraude. De regels voor toeslagen werden strenger, de tolerantie voor fouten van burgers lager.

Komt nog bij dat kabinetten elk jaar weer aan de toeslagen morrelen om op Prinsjesdag de ‘koopkrachtplaatjes’ te verbeteren voor specifieke groepen (gepensioneerden, minima, middeninkomens). Door deze politieke obsessie om te sturen op koopkrachtvoorspellingen is het toeslagenstelsel een doolhof geworden.

Elk jaar weer morrelen kabinetten aan de toeslagen om op Prinsjesdag de ‘koopkrachtplaatjes’ te verbeteren

Bas Jacobs, hoogleraar economie en openbare financiën aan de Erasmus Universiteit, kostte het ook een halve dag tijd om uit te vogelen hoe de „kwadratische” formule voor de huurtoeslag in elkaar zit. Jacobs: „De overheid valt te verwijten dat ze het belastingplichtigen onmogelijk maakt om goed in te schatten hoe hoog hun toeslagen zijn.” Elke toeslag kent zijn eigen regels, met verschillende maatstaven en huishouddefinities. Wat ook niet helpt is dat de toeslagen onder verschillende ministeries vallen.

Jacobs heeft kritiek op het onderzoek van de ambtenaren van deze week. Zij concludeerden dat de aannames achter het toeslagenstelsel niet kloppen: dat burgers een regelmatig inkomen hebben, en dat ze zelf genoeg ‘doen- en denkvermogen’ hebben om actief de juiste informatie aan te leveren. Veel burgers hebben juist grillige inkomsten en missen het vermogen om het stelsel te snappen.

Volgens Jacobs wijzen de ambtenaren te weinig naar zichzelf. Het stelsel is ook onbegrijpelijk voor burgers met voldoende doen- en denkvermogen zónder flexwerk. „Mensen kunnen in een keer hun hele toeslag kwijtraken als ze een euro te veel inkomen of vermogen hebben. Dat probleem heeft de overheid zelf gecreëerd. Bovendien kan de overheid de pretentie niet waarmaken dat ze op een goede manier toeslagen als voorschot uitkeert. Dat is veel te ingewikkeld voor onze overheid. Mensen komen daardoor onnodig in de problemen. De overheid heeft zichzelf overschat.” Het kan en moet simpeler.

Illustratie Roland Blokhuizen

Optie 1. Later of lager uitkeren

Deze week kwamen de ambtenaren met aanbevelingen voor aanpassingen binnen het systeem. Kort door de bocht: het kan niet zonder pijn. Later uitkeren of lager uitkeren zijn de smaken. Dus baseer toeslagen op het huishoudinkomen van twee jaar eerder. Dat is minder precies, maar wel zekerder. En bedenk een vangnet voor wie plots hard terugvalt in inkomen. Of: keer 90 procent uit van de toeslag waar mensen recht op hebben. De overige 10 procent is een buffer voor tegenvallers of een mooi extraatje een jaar later. In de Tweede Kamer hebben veel partijen oren naar deze oplossingen.

Snelheid en precisie zijn nu de belangrijkste doelen van de fiscus: toeslagen worden iedere maand als voorschot uitgekeerd, gebaseerd op een zo gedetailleerd mogelijke stand van het inkomen. Maar burgers, schrijven de ambtenaren, hechten aan zekerheid.

Ook zouden de vermogens- en inkomensgrenzen waarboven het recht op een toeslag vervalt kunnen worden verzacht. Nu daalt bijvoorbeeld de huurtoeslag zeer snel, bij elke euro extra inkomen verdwijnt 30 cent aan huurtoeslag. Dat maakt de zogenoemde ‘marginale belastingdruk’ (de belasting over elke extra verdiende euro) voor mensen met lage inkomens heel hoog. Jacobs: „Voor sommige mensen kan die druk hoger zijn dan 100 procent! Zij houden dus niets over van extra inkomen.”

Optie 2. Grootschalige herziening

Een grondige vereenvoudiging van het belasting-, toeslagen- en premiestelsel is noodzakelijk, vindt Bas Jacobs. De inkomenssteun loopt nu via twee routes. Via heffingskortingen in de inkomstenbelasting, die worden uitgevoerd door de Belastingdienst, en zijn gebaseerd op het inkomen van een individu. En via de toeslagen, die worden uitgevoerd door de aparte Dienst Toeslagen, en zijn gebaseerd op het inkomen van een huishouden. Twee diensten, twee kleuren communicatie (blauw voor het innen, rood voor het uitkeren), twee sets aan regels en definities. „Veel mensen weten dat helemaal niet. Die denken: dat is allemaal één Belastingdienst die alles van mij weet. Maar zo werkt het niet”, zegt Jacobs.

Maak van die twee systemen dus één systeem. „Toeslagen en belastingkortingen zijn allebei overdrachten die lage inkomens moeten helpen. Het onderscheid is volkomen willekeurig. Volgens mij kan je veel gedonder voorkomen als je alle toeslagen en alle heffingskortingen bundelt.”

Dat kan, zegt Jacobs, want je hebt ongeveer zes variabelen die belangrijk zijn bij het toekennen van de kortingen én de toeslagen: het inkomen van het individu en een eventuele partner, het vermogen, eventuele minderjarige kinderen, de huur, en het aantal gewerkte uren waarvoor kinderopvang nodig is. Baseer daar de inkomenssteun op.

Je kunt ook heel anders denken: verhoog het minimumloon, hoor je bij een partij als de ChristenUnie, en daarmee de uitkeringen. Of maak kinderopvang een paar dagen gratis. Dan zijn de toeslagen minder nodig als inkomenssteun.

Optie 3. Vereenvoudigen

Jacobs’ voorstellen betekenen een totale verbouwing van het fiscale stelsel. Dat is iets waar staatssecretaris Snel (Financiën, D66) terecht huiverig voor is. Zijn fiscus kan het huidige werk al nauwelijks aan, laat staan dat ze de tijd en ruimte heeft om parallel aan een nieuw systeem te werken.

Andere, iets minder ingrijpende manieren van vereenvoudigen kunnen ook. Breng bijvoorbeeld de huur- en zorgtoeslag en het kindgebonden budget samen in één toeslag. De kinderopvangtoeslag kan wel blijven bestaan want die heeft als doel de arbeidsparticipatie van vrouwen te verhogen. De andere toeslagen zijn bedoeld als inkomenssteun.

Lees ook het interview met staatssecretaris Snel naar aanleiding van de toeslagenaffaire: ‘In dit systeem zit nul menselijke maat’

De commissie Van Dijkhuizen adviseerde al zo’n huishoudentoeslag in 2013. Destijds bekeek de commissie hoe ze de verschillende toeslagen konden versimpelen. Helemaal afstappen van de systematiek mocht ook de commissie destijds niet van het kabinet. Daarom werd onder meer geopperd om drie van de vier toeslagen onder te brengen in één huishoudentoeslag. Daarbij zouden de verschillende criteria voor de verschillende toeslagen geharmoniseerd worden. Dat zou de mogelijkheid geven de hele huishoudentoeslag geleidelijker af te bouwen waardoor minder grote inkomensschokken ontstaan als mensen te veel verdienden om in aanmerking te komen voor een toeslag. Ander voordeel: het aantal huishoudens met recht op toeslag zou dalen van 5 naar ongeveer 3,5 miljoen.

De Rotterdamse hoogleraar fiscale economie Peter Kavelaars was een van de bedenkers en dus groot voorstander van die vereenvoudiging naar één huishoudentoeslag. „Gegeven de kaders waarbinnen wij destijds moesten werken was dit een vergaande versimpeling”, zegt hij nu. Het huidige systeem is te weinig transparant en niet begrijpelijk, zegt hij.

Een dergelijk voorstel met één toeslag werd in 2014 in eerste instantie omarmd door het kabinet Rutte II, maar al snel weer afgeschoten. Volgens het kabinet was de huishoudentoeslag juridisch te ingewikkeld en daarmee onuitvoerbaar geworden, onder meer omdat de hele toeslag ook voor Nederlanders in het buitenland zou gaan gelden.

Optie 4. Burger niet meer aan zet

De Commissie van Dijkhuizen suggereerde ook om de toeslagen niet meer uit te keren aan de mensen die er recht op hadden, maar aan de instanties die diensten uitvoerden waarop de toeslagen van toepassing waren. Dus de zorgtoeslag rechtstreeks overmaken naar de zorgverzekeraars, de huurtoeslag naar de woningcorporaties en de kinderopvangtoeslag naar de kinderopvangbedrijven. Het grote voordeel daarvan zat hem vooral in het verlagen van de controledruk bij de fiscus. Alleen al het verplaatsen van de zorgtoeslag naar de zorgverzekeraars zou het aantal huishoudens dat nog wel zelf een huishoudentoeslag kreeg van de fiscus verlagen van 5 naar iets minder dan 1,5 miljoen.

Aanpassingen in de fiscaliteit is een onderwerp dat politieke partijen vaak tot op het bot verdeelt. Wil je moeders ook laten werken of stimuleer je het traditionele kostwinnersgezin? Hecht je meer aan inkomensgelijkheid of wil je extra werken juist veel lonender maken? Het is technisch immens ingewikkeld, maar ook politiek-ideologisch enorm geladen. En zoals een bron in de coalitie zegt: „Niet heel erg aantrekkelijk om in de verkiezingen mee de boer op te gaan.”

Hoogleraar Kavelaars noemt het desondanks van cruciaal belang dat het systeem eenvoudiger wordt. „Dat betekent dat we meer naar een forfait, een vooraf veronderstelde situatie, toe moeten in plaats van sturen op de feitelijke omstandigheden”, zegt hij. Het systeem zal daardoor „ruwer” worden, minder nauwkeurig aansluiten bij de werkelijke situatie van elke individuele belastingplichtige. Kavelaars: „Dat is de prijs die we moeten betalen voor een werkbaar systeem.”

Luister ook naar deze aflevering van onze podcastserie NRC Vandaag: Wie doodt het monster van de toeslagen?

U kunt zich ook abonneren via Apple Podcasts, Stitcher, Spotify, Castbox of RSS.