Oplossen toeslagproblemen vergt drastische ingrepen

Belastingdienst Het toeslagensysteem drijft op ficties, rapporteert een ambtelijke werkgroep. Het gaat uit van voorspelbaarheid en van burgers die het stelsel snappen.

Kinderopvangtoeslag werd bij gezinnen ten onrechte stopgezet.
Kinderopvangtoeslag werd bij gezinnen ten onrechte stopgezet. Foto Koen Suyk

De problemen die mensen ondervinden met toeslagen zijn nauwelijks op te lossen zonder het belastingstelsel drastisch te veranderen. Dat concludeert een werkgroep van ambtenaren die deze moeilijkheden onderzochten.

Huishoudens raken de laatste jaren vaker in financiële problemen doordat ze te veel toeslag hebben ontvangen en die moeten terugbetalen. „Dat is buitengewoon pijnlijk voor een stelsel dat juist is bedoeld om huishoudens financieel te ondersteunen,” schrijft de door het kabinet ingestelde onafhankelijke werkgroep.

Toeslagen zijn een steeds belangrijker middel geworden om huishoudens tegemoet te komen in de kosten voor huur, zorg en kinderen. Hoe lager het inkomen, des te hoger de toeslag. Omdat mensen de toeslagen als maandelijks voorschot van de Belastingdienst ontvangen, kan dat tot financiële problemen leiden. Wie achteraf te veel geld kreeg, moet geld terugbetalen. „Burgers met de laagste inkomens krijgen de hoogste toeslagen en kunnen te maken krijgen met de relatief hoogste terugvorderingen, terwijl juist zij de minste financiële buffers hebben”, schrijven de ambtenaren.

Het kabinet komt nog niet met een reactie. Dat willen ze pas doen na een tweede onderzoek van dezelfde werkgroep van ambtenaren van Financiën, Sociale Zaken, Volksgezondheid en Binnenlandse Zaken. Daarin staat de vraag centraal: moet het helemaal anders?

Staatssecretaris Menno Snel (Financiën, D66) kampt met een slepend dossier rond kinderopvangtoeslag die bij gezinnen ten onrechte werd stopgezet. Een commissie onder leiding van oud-minister Piet Hein Donner onderzoekt de zaak en kan elk moment met zijn conclusies komen.

Onregelmatige inkomens

Eerder trok de Raad van State vergelijkbare conclusies. Juist onder mensen met lage inkomens nam het aandeel flexwerkers de afgelopen vijftien jaar fors toe. Zij hebben onregelmatige inkomens.In 2016 moesten huishoudens 2,3 miljoen keer toeslag terugbetalen, in totaal 1 miljard euro. Via toeslagen keert de Belastingdienst 12,8 miljard euro per jaar uit, in 7,5 miljoen toeslagen aan 5 miljoen huishoudens.

De werkgroep: „Het stelsel van toeslagen voegt onzekerheid toe aan de veelal toch al ingewikkelde (financiële) situatie van deze groep huishoudens. ”

Het overgrote deel van de terugbetaalde toeslagbedragen ligt onder 500 euro: 72 procent. Dat levert voor de meeste mensen geen problemen op. Terugbetalen kan via een jarenlange betalingsregeling. Maar bij huishoudens met vier toeslagen die achteraf moesten terugbetalen, was het gemiddelde bedrag 2.511 euro. Mensen die vanuit een uitkering aan het werk gaan, zien hun recht op toeslagen snel verminderen en moeten vaak terugbetalen. „Juist zij hebben vaak geen buffer om dit op te vangen.”

Kleine verbeteringen

De oplossingen die de ambtenaren onderzochten, hebben allemaal nadelen ten opzichte van de huidige situatie. De toeslagen worden bijvoorbeeld lager, wat problemen voor de laagste inkomens kan veroorzaken. Of ze worden op basis van al bekende, ‘oude’ inkomens uitgekeerd, terwijl de situatie alweer heel anders kan zijn.

Volgens de ambtenaren zijn wel kleine verbeteringen mogelijk binnen het huidige stelsel. De ambtelijke werkgroep beveelt ze „ten zeerste aan” omdat ze bijdragen aan „een hoognodige vereenvoudiging van het toeslagenstelsel”. Maar ze „zijn onvoldoende om de volledige problematiek” op te lossen.

Want de aannames achter het toeslagenstelsel kloppen niet, volgens de werkgroep. „Het toeslagenstelsel gaat uit van voorspelbaarheid, hetgeen zich lastig verdraagt met de toenemende flexibilisering van arbeid en samenlevingsvormen.” Ook gaat het stelsel uit van burgers die het stelsel snappen en zelf actief voorkomen dat ze te veel toeslag ontvangen. Maar bij veel mensen is dat soort „doenvermogen” beperkt.

Het stelsel is complex door de politieke keuzes die in 2005 bij de opzet ervan werden gemaakt. De toeslagen moesten snel, en heel precies afgesteld op het individuele huishouden worden uitgekeerd, in de vorm van een voorschot. Later kwam daar de eis bij aan de Belastingdienst om fraude met toeslagen te voorkomen.

In de loop van de jaren is het toeslagenstelsel ingewikkelder geworden. Zo wilden kabinetten in de aanloop naar Prinsjesdag heel gericht de koopkracht van groepen mensen (ouderen, minima, middeninkomens) proberen te verbeteren door elk jaar weer te morrelen aan de toeslagen. Die complexiteit is een probleem op zich, want de burger is volledig verantwoordelijk voor het aanleveren van juiste, actuele informatie over zijn leefsituatie. Een fout is snel gemaakt, schrijven de ambtenaren.

Vangnetregeling

De ambtelijke werkgroep onderzocht allerlei vaak geopperde oplossingen. Zoals: maak van de toeslagen geen voorschot meer, maar een tegemoetkoming achteraf. Dat lost volgens de ambtenaren weinig op: de kans is groot dat mensen dan geen geld krijgen op het moment dat ze het nodig hebben. Dat kan worden opgelost met een vangnetregeling die wel direct uitkeert als mensen weinig inkomen hebben, maar dan gelden dezelfde nadelen als bij de toeslagen nu.

De snelle oplossingen die de werkgroep aanbeveelt, maken de toeslagen wat eenvoudiger en de uitkering ervan wat minder streng. Zo moet de Belastingdienst actiever burgers attenderen op mogelijke problemen. De Belastingdienst zou te veel betaalde toeslagen ‘proportioneel’ moeten terugvorderen: dus niet de toeslag voor het hele jaar als er maar één maand geen recht op was. Ook zou de Belastingdienst ‘een discretionaire bevoegdheid’ moeten krijgen om bij schrijnende gevallen de terugvordering kwijt te schelden. Verder adviseren de ambtenaren de verantwoordelijkheid voor levering van juiste, actuele informatie minder bij de burger te leggen.

Lees ook dit Commentaar: Onder het gezin tikt een bureaucratische tijdbom – de toeslag