Komt de Europese bankenunie ooit af?

Bankentoezicht Het Europese toezicht op banken is deze week vijf jaar oud. Vraag is: worden lidstaten het eens over hoe het verder moet met de bankenunie?

Beeld studio NRC

Whatever it takes. Bij het afscheid van Mario Draghi vorige maand kwamen de beroemde woorden van de ECB-voorzitter, geuit tijdens het hoogtepunt van de eurocrisis, weer regelmatig voorbij. Draghi redde met zijn woorden volgens velen de euro. Hij had die uitspraak niet gedaan als de Europese leiders het niet vlak daarvoor eens waren geworden over de oprichting van een bankenunie, zo gaf hij later zelf toe.

Doel van de bankenunie was het doorbreken van een ongezonde omhelzing: tijdens de kredietcrisis in 2008 en de daarop volgende eurocrisis trokken slecht draaiende banken overheden mee in hun val. Toen de suggestie kwam om niet alleen staten te redden met noodfondsen, maar ook banken te stutten met dat geld, stelden een aantal landen voorwaarden. Op banken moest centraal toezicht komen, hun balansen moesten worden opgeschoond en ook het liquideren van slechte banken moest een optie worden.

Over een bankenunie was al gesproken bij het ontwerpen van de euro, en ook direct na de kredietcrisis. Pas toen tijdens de eurocrisis de toekomst van de muntunie op het spel stond, werden spijkers met koppen geslagen. „Er was een crisis nodig”, beaamt Jeroen Dijsselbloem, die daarna als eurogroepvoorzitter aantrad.

De bankenunie begon in 2014 met het algemeen Europees toezicht, ondergebracht bij de ECB. Deze week werd het vijfjarig bestaan gevierd. Twee heugelijke constateringen over deze vijf jaar, en twee dompers op de feestvreugde.

Er ís een bankenunie

Voor Europese begrippen is het een wonder dat er zo snel na het besluit tot oprichting daadwerkelijk iets bestaat dat functioneert. Over de invoering van de euro werd na het definitieve besluit in 1992 tien jaar onderhandeld. Tussen het definitieve besluit over de bankenunie in juni 2012 en het openen van de eerste betrokken instelling zat veel minder tijd: op 4 november 2014 begon de ECB als Europese toezichthouder op banken.

„In de Europese Unie is het niet zo makkelijk om iets nieuws te beginnen”, erkent Frank Elderson, die namens De Nederlandse Bank (DNB) in het toezichtsbestuur van de ECB zit. „Het is bijzonder dat dit met stoom en kokend water gelukt is.”

De ECB houdt direct toezicht op ongeveer 120 ‘systeemrelevante’ banken, die samen goed zijn voor 80 procent van het Europese bankwezen. Zes Nederlandse banken vallen onder ECB-toezicht, waaronder ING, Rabobank, ABN Amro en Volksbank.

Om de soms wat innige relatie tussen toezichthouders en banken te doorbreken, is gekozen voor internationale teams per bank. Die worden voorgezeten door een ECB-medewerker met een andere nationaliteit dan de bank zelf. Zo kan het dat een Nederlander voorzitter is van een toezichtsteam voor een Italiaanse bank, en een Pool voor een Nederlandse bank.

Naast de systeemrelevante banken is onder het Single Supervisory Mechanism de ECB ook eindverantwoordelijk voor het toezicht op de overige 3.200 banken in de EU. Dat wordt uitgevoerd door de nationale toezichthouders. Dat toezicht heeft geprofiteerd van de oprichting van de bankenunie, stelt Elderson. „Het is uniformer geworden en daardoor beter. Je hebt natuurlijk een hutspot van ervaringen in Europa, en de beste ervaringen worden nu uitgewisseld.”

Nederland werkte bijvoorbeeld niet met teams op de werkvloer, zoals andere centrale banken wel deden. „Die zitten een aantal weken bij een instelling en kijken diepgaand in de boeken. Die teams hebben wij nu ook.” Anderen hebben dan weer de Nederlandse aanpak wat betreft gedrag en cultuur overgenomen. „Je kan naar de balans kijken en reageren op misstanden, maar je moet ook kijken naar wat de oorzaken zijn. Die liggen vaak in de cultuur. Met die aanpak kan je vervolgens ook beter toekomstige problemen voor zijn.”

De banken doen het beter

Of het volledig aan de komst van de bankenunie is te danken, is niet te zeggen. Maar feit is dat de Europese bankensector er veel beter voorstaat dan tijdens de kredietcrisis van 2008. „Het Europese bankentoezicht heeft enorm bijgedragen aan een sneller herstel van de balansen van banken na de crisis”, zei de Italiaanse ECB-toezichtspresident Andrea Enria deze week in Frankfurt vanwege het jubileum. Alex Brenninkmeijer, lid van de Europese Rekenkamer: „De sector is voorzien van instrumenten die ervoor zorgen dat deze stabieler is geworden.”

De komst van de bankenunie heeft gezorgd voor veel meer kennis over hoe het met de banken gaat. De ECB verlangt heel veel data van banken. Hoewel die daar in het begin moeite mee hadden, is de kwaliteit van de aangeleverde gegevens inmiddels enorm verbeterd.

Verder is er vooruitgang geboekt op het percentage slechte leningen op de bankbalansen. Het bedrag aan ‘niet-presterende leningen’ (NPL’s) is teruggebracht van één biljoen euro naar zo’n 560 miljard, wat overeenkomt met gemiddeld 3,5 procent van de uitstaande leningen van banken. Banken moeten onder het nieuwe regime de risico’s van slechte leningen beter inschatten, en de lidstaten werken aan uniformere regels over wanneer je NPL’s mag afschrijven.

Onder druk van het Europese bankentoezicht houden banken ook meer reserves aan ten opzichte van hun bezittingen. De zogenoemde kapitaalratio (CET1) steeg van 9 procent in 2009 naar 14 procent eind vorig jaar. Verder worden grote, systeemrelevante banken, zoals in Nederland ING, Rabobank en ABN Amro, gedwongen nog meer kapitaal aan te houden.

Alle maatregelen samen moeten ervoor zorgen dat banken minder risico lopen bij economische tegenslagen, en dat als het toch misgaat, banken zelf in staat zijn om die verliezen op te vangen. Lukt ook dat niet, dan komt de Single Resolution Board (SRB) aan tafel zitten, die in 2015 is opgericht. De SRB zorgt ervoor dat de bank ordentelijk wordt ‘afgewikkeld’, met bijvoorbeeld een gereguleerd faillissement of het verkopen van onderdelen.

Belangrijk doel van het nieuwe Europese bankenregime is het ontzien van de staat, en dus de belastingbetaler. Daarvoor is, mede door Dijsselbloem, een vaste procedure bedacht voor als het toch misgaat bij een bank. De private investeerders worden eerst aangeslagen. Mocht dat onvoldoende zijn om een bank te redden, dan is er geld beschikbaar uit een pot die is gevuld door de banken zelf. Afgelopen zomer zat daar 33 miljard euro in; in 2023 moet dat 60 miljard euro worden.

Dijsselbloem paste deze procedure vóór de invoering van de bankenunie zelf toe bij de redding van SNS in 2013, en dwong als eurogroepvoorzitter hetzelfde af bij de crisis in Cyprus. Dijsselbloem: „Dat leverde enorm veel gedoe op en kritiek, maar het was een omkering in Europa. Dit is echt een voorbeeld van hoe je beter beleid krijgt als je iets Europees regelt.”

Er zijn grote verschillen per land

Toch is er in de ogen van de ECB nog niet echt sprake van een unie, omdat er nog veel verschillen zitten in de wetten en regels van de lidstaten.

Zo lopen de regels waaraan een bankbestuurder moet voldoen uiteen. Zo is niet overal goed bepaald wanneer een slechte lening moet worden afgeschreven en hebben banken per land te maken met andere belastingregels. Nederland heeft bijvoorbeeld een van de hoogste bankbelastingen van Europa. De Nederlandsche Bank eiste vorige maand nog dat Nederlandse banken extra kapitaal aanhouden vanwege de oververhitte huizenmarkt.

De ECB zou graag meer regels zien die direct gelden in de hele unie, en minder richtlijnen die moeten worden omgezet in nationale regelgeving. Daarin vindt de ECB de lidstaten tegenover zich. Ook Nederland wil de vrijheid hebben om extra regels op te leggen. De huizenmarkt in Nederland zit immers anders in elkaar dan in bijvoorbeeld Finland.

De psychologische grens om een bank te sluiten is hoog in Europa

Jeroen Dijsselbloem voormalig Eurogroepvoorzitter

De afwijkende wetgeving bezorgt toezichthouders hoofdpijn en zorgt er volgens de ECB voor dat er nog niet echt sprake is van één bankenmarkt. Dat belemmert banken om over de grens actief te zijn en, zo benadrukt de ECB, om andere banken over de grens over te nemen.

Ondanks vooruitgang in de afgelopen vijf jaar presteren Europese banken nog altijd slechter dan concurrenten in bijvoorbeeld de Verenigde Staten, constateert de ECB. Daardoor hebben ze minder ruimte om te investeren in digitalisering. Consultancybureau McKinsey waarschuwde vorige maand dat de helft van de banken, vooral in Europa, niet goed voorbereid is op een nieuwe crisis. Banken die niet innoveren, worden volgens McKinsey „een voetnoot in de geschiedenis”.

De ECB’ers vinden dat er te veel banken zijn, maar simpelweg stoppen met een bank en die ontmantelen zit er niet in, ziet Dijsselbloem. „De psychologische grens om banken te sluiten is hoog in Europa.”

Het bouwwerk is niet af

De bankenunie wordt vaak gevisualiseerd als een Griekse tempel met drie pilaren. Vijf jaar na het begin staat dat bouwwerk nog scheef. De eerste, al wel volledig afgebouwde pilaar is het bankentoezicht door de ECB. De tweede pijler is het mechanisme om banken die dreigen om te vallen ordentelijk te kunnen liquideren. Daar ontbreekt nog een belangrijke bouwsteen aan: de zogeheten common backstop.

Als een bank niet gered kan worden door het eigen afwikkelplan en het fonds dat gevuld is door de banken zelf, is dit volgens de ontwerpers van de bankenunie een laatste redmiddel. Het moet voorkomen dat de belastingbetaler er alsnog voor opdraait. Afgesproken is dat het Europese noodfonds ESM bijspringt in zo’n geval. Dat uitgegeven geld wordt vervolgens niet door de lidstaten teruggestort, maar door de bankensector.

Deze common backstop is nog niet ingegaan: dat gebeurt uiterlijk in 2024. Als banken er eerder in slagen om nog gezonder te worden – door nog minder slechte leningen op de balans te hebben bijvoorbeeld – kan de ESM al eerder als laatste redmiddel gaan dienen.

Tijdens de afgelopen jubileumweek kwam niet toevallig de Duitse minister van Financiën Olaf Scholz met een handreiking

De derde pilaar is het Europese depositogarantiestelsel: de afspraak dat spaarrekeningen tot een bepaald bedrag altijd veilig zijn, ook al gaat een bank failliet. Voor de crisis bestond dat ook al, maar varieerde het gegarandeerde bedrag per lidstaat. Tijdens de nasleep van de kredietcrisis ging dat mis. Toen in Ierland de enorme bankensector dreigde om te vallen, besloot de regering om het spaargeld onbeperkt te garanderen. Gevolg: spaarders uit andere landen, zoals uit Groot-Brittannië, boekten hun geld over naar Ierse banken. Dat bleek onhoudbaar: de Ierse regering klopte in 2010 aan voor noodsteun.

Inmiddels is al wel geregeld dat het gegarandeerde bedrag in heel Europa 100.000 euro bedraagt. De lidstaten hadden zich in 2013 echter ook voorgenomen om een echt Europees garantiestelsel op te richten: niet meer een potje per land, maar een pot voor heel Europa.

Sindsdien is daar alleen maar over gediscussieerd. Duitsland, en in mindere mate andere landen zoals Nederland, waren niet happig op een pan-Europese garantie. Zij hadden zelf al een prima werkend garantiestelsel; waarom zouden Nederlandse banken voor de ‘slechte’ banken van Zuid-Europese landen moeten opdraaien?

Tijdens de afgelopen jubileumweek kwam niet toevallig de Duitse minister van Financiën Olaf Scholz met een handreiking. In een opiniestuk in de Financial Times schreef hij dat het onvermijdelijk is dat de bankenunie moet worden afgemaakt. „Na jaren van discussie moet de patstelling worden doorbroken.” Volgens Scholz is Duitsland daarom bereid – „geen kleine stap voor een Duitse minister” – om verder te praten.

Scholz stelt wel een aantal voorwaarden, en de Nederlandse regering heeft die ook al eerder geformuleerd. Er moeten nog strengere regels komen voor slechte leningen, en regels waardoor staatsobligaties niet meer als ‘risicoloos’ op de bankbalans mogen staan. Daardoor hoeven er op dit moment ook geen extra kapitaalreserves voor worden aangehouden.

Hoewel het Duitse statement in Brussel wordt gewaardeerd, zijn de onderhandelingen over de derde pilaar nog niet veel verder gekomen. De huidige voorzitter van de eurogroep Mário Centeno verklaarde deze week „te hopen dat we het volgende maand eens kunnen worden over een routekaart naar politieke onderhandelingen”.