Klimaatdag: Nederland doet het beter, maar niet goed genoeg

Nederlands klimaatbeleid Op ’s lands eerste klimaatdag is het kabinetsbeleid ter reductie van de CO2-uitstoot doorgerekend. Met alle plannen komt het gestelde doel nabij. De uitvoering is cruciaal, en veel is nog onzeker.

Een huis in een Ermelose wijk krijgt zonnepanelen. De wijk is uitgekozen als Wijk van De Toekomst, bewoners worden stapsgewijs van het aardgas afgekoppeld. Foto Bram Petraeus
Een huis in een Ermelose wijk krijgt zonnepanelen. De wijk is uitgekozen als Wijk van De Toekomst, bewoners worden stapsgewijs van het aardgas afgekoppeld. Foto Bram Petraeus

Het wordt vanaf nu een jaarlijks ritueel: de klimaatdag. Net als op Prinsjesdag wordt het beleid van het kabinet beoordeeld en doorgerekend. Niet op financiële en economische effecten, maar op die voor het klimaat: daalt de uitstoot van broeikasgas CO2 zoals voorzien, of valt het tegen?

De allereerste klimaatdag-doorrekening van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) kwam vrijdag naar buiten. Die laat zien dat de uitstoot in 2030 met 43 tot 48 procent kán zijn afgenomen ten opzichte van 1990. Dan moet het wel lukken alle plannen uit te voeren die in het klimaatakkoord uit juni staan. Veel is nog onzeker. Het verminderen van de uitstoot hangt voor een groot deel af van hoe voortvarend gemeenten, provincies, boeren, burgers, vervoerders, woningverhuurders, fabrieken en energiebedrijven aan de slag gaan met warmtenetten, zonnepanelen, isoleren van woningen, verzwaren van elektriciteitsnetten en verduurzamen van de landbouw. De eerste klimaatdag in zes opvallende zaken.

1 Is het kabinet goed of slecht bezig?

Het definitieve klimaatakkoord uit juni is na ingrijpen van de coalitie steviger dan waar de onderhandelaars aan de klimaattafels vorig jaar mee kwamen, concludeert het PBL. Aan die tafels onderhandelden vertegenwoordigers van bedrijven, milieuorganisaties en lagere overheden over maatregelen voor industrie, landbouw, vervoerssector, gebouwde omgeving en elektriciteitssector.

Het kabinet scherpte dat conceptakkoord aan. In het definitieve akkoord zijn de maatregelen vooral steviger in de industrie, maar ook in landbouw en gebouwde omgeving neemt de uitstoot sterker af door nieuwe maatregelen of subsidies.

Zo kunnen burgers hun woningen verduurzamen met een lening uit een op te richten warmtefonds. Ook maakte het kabinet 970 miljoen euro extra vrij waarmee tussen 2020 en 2030 landbouw kan verduurzamen en het gebruik van land klimaatvriendelijker wordt, bijvoorbeeld door maatregelen tegen ontbossing en verdroging van veenweidegebied. Alleen in het vervoer valt de reductie lager uit dan in het conceptakkoord. In de elektriciteitssector daalde de uitstoot al sterk en dat blijft zo.

Het definitieve akkoord leidt al met al tot meer afname van CO2. Toch is de 49 procent reductie die het kabinet zich voor 2030 ten doel stelde, niet binnen bereik, schrijft het PBL.

Het kabinet doet dus meer, maar bereikt minder. Dat komt doordat het niet alles in de hand heeft. De uitstoot van broeikasgas is afhankelijk van de economische groei, technologie, brandstofprijzen en internationale politiek. Het Planbureau voorspelt nu dat olie- en gasprijzen de komende jaren lager uitkomen dan eerder verwacht. Daardoor neemt het gebruik van deze fossiele brandstoffen toe en de uitstoot dus ook. „De uitstoot hangt sterk af van de elektriciteitsmarkt. Daar spelen heel kleine prijsveranderingen voor brandstoffen een grote rol,” zegt Pieter Boot, sectorhoofd klimaat en energie van PBL.

Nu het kabinet zijn – in het regeerakkoord afgesproken – doel voor 2030 niet haalt, is de vraag of Rutte III meer maatregelen moet nemen. In Europa bepleit premier Rutte zelfs een gezamenlijk doel van 55 procent reductie voor 2030. Voor Nederland zelf blijkt die ambitie nu wel erg hoog gegrepen. Het PBL geeft geen oordeel of er een tandje bij moet. „Dat is aan de politiek.” Wat het kabinet wel kan doen: zorgen binnen de bandbreedte van 43 en 48 procent uitstootreductie zo hoog mogelijk uit te komen. Boot: „Niet de makkelijke uitwerking kiezen maar de stevige.”

2 De industrie kan de klimaatambities maken of breken

Vrijdag werd duidelijk dat de fel bediscussieerde CO2-heffing voor de industrie, die minister Eric Wiebes (Economische Zaken en Klimaat, VVD) voorbereidt, cruciaal is om in de buurt te komen van de 49 procent reductie die het kabinet wil. De industrie levert zo’n groot aandeel in die vermindering dat elke verzachting van de heffing grote gevolgen heeft voor de klimaatdoelen.

Het kabinet is van plan een belasting in te voeren die bedrijven moeten betalen als ze meer CO2 uitstoten dan boven een bepaalde grens. Industriële bedrijven die hun uitstoot niet verminderen, betalen daardoor als het ware een boete. Daarnaast krijgt de industrie 550 miljoen euro subsidie om productieprocessen schoner te maken. Hoe hoog de CO2-heffing wordt, is nog niet bekend. De heffing gaat op 1 januari 2021 in.

3 In de sector vervoer neemt de uitstoot toe

Voor landbouw, industrie en gebouwde omgeving bracht het definitieve klimaatakkoord volgens het PBL „steviger afspraken” dan het concept. Mobiliteit leverde juist aan effectiviteit in. Dat komt vooral doordat het kabinet elektrisch rijden minder subsidieert. Ook schrapte de coalitie extra accijnzen voor benzineauto’s. „We belasten niemand zijn auto uit, we verleiden mensen wel de elektrische auto in”, zei vicepremier Hugo de Jonge deze zomer. Maar dat verleiden valt dus tegen.

Politiek ligt het gevoelig de traditionele autobezitter op de korrel te nemen. Toch betreurt Pieter Boot dat de reductieplannen bij mobiliteit aan effectiviteit verliezen. Juist daar zijn de kosten relatief laag. „Elektrisch rijden is in 2030 zo goedkoop dat CO2-reductie hand in hand gaat met kosten besparen. Rijden op benzine is tegen die tijd veel duurder dan rijden op elektriciteit.” Bijvoorbeeld omdat de prijs van accu’s sterk daalt, voorspelt het PBL.

Niet alleen terugschroeven van de plannen zorgt voor „tegenvallende prestaties” bij mobiliteit. Het aantal auto’s groeit de komende jaren meer dan verwacht, er komen meer niet-zuinige SUV’s en er wordt meer gereden. En dan verhoogt België ook nog de dieselaccijns. Doordat minder Nederlanders over de grens zullen tanken, stijgt de uitstoot in de Nederlandse boekhouding.

4 De raming van het PBL is inherent onzeker

Het PBL draait er niet omheen. De emissieprognoses hangen van onzekerheden aan elkaar. Daalt de gasprijs met een cent, dan kan dat er al voor zorgen dat Nederlandse gascentrales de stroomproductie van Duitse bruinkoolcentrales overnemen. Dat is goed voor de uitstoot in Europa; kolencentrales stoten meer CO2 uit dan gascentrales. Maar de Nederlandse uitstoot neemt wel toe.

Minstens zo belangrijk is de onzekerheid over de uitvoering van alle voornemens. Neem het plan elke wijk in Nederland aardgasvrij te maken. Gemeenten moeten burgers zo ver krijgen. Het is een van meest complexe vraagstukken uit het klimaatakkoord, schrijft het PBL. „Dit is niet alleen een technisch-economische opgave maar zeker ook een sociaal-culturele.” Hoe gemeenten dit aanpakken bepaalt goeddeels het maatschappelijk draagvlak voor het hele klimaatbeleid. En dan zijn er plannings- en financieringsvraagstukken die ze moeten oplossen. Het PBL vraagt zich af of gemeenten daar voldoende bevoegdheden en ondersteuning van het Rijk voor krijgen.

Ander voorbeeld: het PBL voorspelt een „spectaculaire toename van zonne- en windenergie” tot bijna twee derde van de stroomproductie in 2030. Maar provincies stuitten de afgelopen jaren al op verzet tegen windmolenparken en zonneweides met veel zonnepanelen. Boot is toch optimistisch. „De nieuwe windmolenparken komen vooral op zee. En de zonnepanelen kunnen ook op daken van bedrijfsgebouwen. Studies laten zien dat er voldoende ruimte op de daken is. Moeilijk is het goede woord, maar het is niet onmogelijk.”

De grootste opgave is verandering van de complete energieinfrastructuur. Kabels, leidingen, netten en buizen moeten nieuw worden aangelegd, verzwaard of aangepast, bijvoorbeeld voor warmte in plaats van gas. Het PBL is optimistisch over de coördinatie en de uitvoering daarvan.

Gezien de complexiteit is het de vraag of dat optimisme terecht is. Lastige vragen zijn er genoeg, zegt Boot. „In de gebouwde omgeving moeten veel warmtenetten komen, de elektriciteitsnetten worden verzwaard. En wat gaan we met ons gasnetwerk doen? Allemaal coördinatiekwesties die niet door één partij kunnen worden opgelost. Een raffinaderij die CO2 wil afvoeren, moet de zekerheid krijgen dat aan het einde van zijn fabrieksterrein wel een pijp ligt om de CO2 te vervoeren”, aldus Boot. Er kunnen patstellingen ontstaan tussen bedrijven die op elkaar wachten, schrijft het PBL.

Hoe moeizaam langetermijndoelen gerealiseerd worden, blijkt uit de uitkomsten van het in 2013 gesloten Energieakkoord. Doel was in 2020 14 procent aan duurzame energie te realiseren. Maar met nog een jaar te gaan verwacht PBL dat dit percentage op 11,4 blijft steken. Het doel voor 2023 (16 procent) wordt dankzij de groei van wind op zee wel gehaald. Ook het streven naar 100 petajoule energiebesparing in 2020 blijkt onhaalbaar. Dat wordt vermoedelijk 81 petajoule.

Dezelfde moeizame praktijk blijkt bij de Urgenda-zaak, waarin de rechter bepaalde dat de uitstoot volgend jaar een kwart lager moet liggen dan in 1990. Het PBL komt nu met een raming van 23 procent. Of aan het gerechtelijke vonnis wordt voldaan, kan pas in 2021 worden vastgesteld.

5 Wat kost het de burger?

Het klimaatbeleid gaat burgers minder kosten dan eerder verwacht, blijkt uit de doorrekening van het klimaatakkoord. Begin dit jaar ontstonden grote zorgen over de kosten voor burgers. De energieprijzen stegen sneller dan verwacht, en in combinatie met de snel stijgende energiebelasting liep de energierekening hard op. Daarom besloot het kabinet in maart de belastingstijging te verzachten. Dit jaar neemt die belasting met gemiddeld 130 euro toe, in 2020 daalt die met 100 euro en na 2021 stijgt de belasting weer.

Al met al gaat een doorsnee huishouden er in 2030 1 procent op achteruit, schat het Centraal Planbureau (CPB), dat vrijdag met een eigen doorrekening kwam. Voor de ingrepen van het kabinet was dat 1,5 procent, voorspelde het CPB in maart. De inkomenseffecten voor mensen met lage inkomens zijn ook minder groot geworden, maar ze gaan er nog altijd meer op achteruit dan mensen met hoge inkomens; met 0,5 versus 0,3 procent. Deze cijfers kunnen sterk verschillen per huishouden; ze zijn afhankelijk van energieverbruik en autobezit. Opmerkelijk genoeg levert het klimaatbeleid de rijksoverheid geld op: 0,7 miljard euro in 2030. Na alle zorgen over de zware lasten van de klimaatopgave voor burgers en bedrijven haalt het kabinet dus per saldo extra geld bij hen op, becijfert het CPP.

6Loopt Nederland nu voor of achter?

In het Nederlandse klimaatdebat spreken twee kampen elkaar tegen: ‘Nederland loopt achter in Europa’ en ‘Nederland loopt voorop in de klimaathysterie’. Volgens het PBL kloppen beide typeringen niet. Boot: „We kunnen niet meer het vieste jongetje van de klas worden genoemd.”

Daarvoor stijgt het belang van hernieuwbare energie in Nederland de komende jaren te sterk. En vergeleken met omringende landen wordt het met deze plannen een goede middenmoter. Boot wijst op België. „Daar is het klimaatbeleid een rommeltje. Er zijn daar veel regeringen die elkaar zó tegenwerken. Wij doen het beter.” Nederland loopt in sommige opzichten ook voor op Duitsland. „Hier worden in 2030 alle kolencentrales gesloten. Duitsland draait nog om die beslissing heen.” Frankrijk loopt gelijk op. „De regering daar heeft helder, doordacht, van bovenaf opgelegd beleid maar is overvallen door de protesten van de gele hesjes.” Het Verenigd Koninkrijk loopt voor op Nederland. „Het Britse beleid lijkt wel wat op dat van ons, maar ze zijn tien jaar geleden begonnen.”