De CO2-heffing die nooit werd geïnd

Staatssecretaris Wilma Mansveld zag vijf jaar geleden de bui al hangen. Was de ingreep van haar ministerie om tuinders te laten uittreden uit het Europese emissiehandelssysteem ETS niet nadelig voor het klimaat? Het leek „niet dienstig te zijn voor het bereiken van het milieudoel”.

Maar in de praktijk zal dat wel meevallen, schreef Mansveld (Milieu, PvdA) in de toelichting bij haar besluit. Het gaat maar om enkele tientallen bedrijven, de meeste ervan tuinders. Vergeleken met de hele Nederlandse industrie stoten ze weinig CO₂ uit. En trouwens: voor de tuinbouwsector hebben we een eigen CO₂-heffing.

Lees ook: Overheid hielp tuinders Europese CO2-prijs te ontwijken

Vrijdag onthulde NRC dat de overheid op twee momenten heeft ingegrepen zodat de glastuinbouwsector niet meer hoefde mee te doen met het Europese ETS-systeem. En de landelijke CO₂-heffing die voor duizenden tuinders sinds 2012 geldt, blijkt nog nooit belastingopbrengsten te hebben opgeleverd.

Intussen haalt de tuinbouwsector zijn klimaatdoelen niet. Sinds Mansveld haar nota schreef, is er aan de CO₂-uitstoot van de tuinbouwsector niets verbeterd. En nu is er politieke ophef. D66 en GroenLinks stelden vrijdag vragen aan zowel het kabinet als de Europese Commissie.

Het ETS-systeem geldt als een krachtig gereedschap tegen de uitstoot van broeikasgassen. De eerste en enige CO₂-heffing die in Nederland is ingevoerd, is dat tot nog toe niet.

Want aan de uitvoering schort het.

Vestigingsklimaat

Het klimaat stond aan het begin van het decennium laag op de agenda. Waar in het regeerakkoord van het kabinet Rutte-I (2010-2012) het woord ‘klimaat’ staat, slaat dat vaker op het vestigingsklimaat voor ondernemers dan op de toestand in de atmosfeer.

Tegelijkertijd had Nederland ook toen al klimaatverplichtingen, en was Brussel kritisch op de Nederlandse steun aan zijn glastuinbouwsector. Toen Nederland in 1996 een energiebelasting op elektriciteit en aardgas invoerde, hoefde de tuinbouw niet mee te betalen. Later gold een verlaagd tarief.

Dat bestaat nog altijd: volgens de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) bespaart de tuinbouwsector zo 100 miljoen euro per jaar.

Rond de eeuwwisseling besloot de EU dat het ging om oneigenlijke staatssteun, en vroeg om een „tegenprestatie”. Er volgde een reeks convenanten tussen glastuinbouw en overheid, waaruit in 2012 de CO₂-heffing voortkwam die het ‘sectorsysteem’ heet.

Op de website van de RVO staat als reden van de heffing: „Als ondernemer levert het u een kostenbesparing op en ondersteunt u het sector-imago.” Binnen het CO₂-sectorsysteem betalen bedrijven alleen belasting als de uitstoot van alle tuinders samen boven een plafond uitkomt. De heffingen zouden weer ten goede komen aan de verduurzaming.

Maar er werden nooit heffingen geïnd. Aanvankelijk bleven de tuinders onder de uitstootgrens, maar vanaf 2015 daalde het plafond en was dat niet meer zo. Tuinders hoefden echter pas vanaf 2017 af te rekenen volgens het nieuwe, lagere plafond, meldde het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) na vragen van NRC. Het is nu met de administratie voor dat boekjaar bezig.

Tweedeling

Het Europese emissiehandelssysteem ETS heeft heel andere regels. Dat gaf een tweedeling die, zegt het ministerie van LNV nu, ongewenst was vanwege het „gelijke speelveld”.

Binnen het ETS kopen fabrieken en andere grote vervuilers rechten voor hun hele CO₂-uitstoot. Groot ben je als je verbrandingsketel minstens 20 megawatt (MW) aan vermogen heeft. Ruim honderd Nederlandse tuinders, destijds goed voor ruim 20 procent van de broeikasuitstoot van de sector, vielen door hun omvang binnen het ETS. Voor de 3.500 kleinere geldt de Nederlandse CO₂-heffing.

In het convenant over het CO₂-sectorsysteem spraken CDA-staatssecretarissen Joop Atsma en Henk Bleker expliciet af dat ze voor zoveel mogelijk tuinders formeel uitschrijving uit het ETS zouden aanvragen bij de Europese Commissie. Die aanvraag liep echter stuk op een nieuwe discussie met Brussel over staatssteun.

Toch begon er in de tijd een „georganiseerde uittocht” van tuinders uit het emissiehandelssysteem, in de woorden van de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa). Die houdt toezicht op het ETS. Tientallen tuinders stelden hun ketels bij, zodat ze onder de grens van 20 MW kwamen. Anderen splitsten hun bedrijf op, nadat de NEa daarvoor „naar de uitdrukkelijke wens van het ministerie” criteria had ontwikkeld. In 2015 kwam daar het besluit van staatssecretaris Mansveld bij. Dat regelde dat reserveketels niet meer meetelden voor het ETS.

Het is zelfs onduidelijk wat de CO₂-uitstoot van de tuinbouw eigenlijk is

Het is de vraag of Brussel met die gang van zaken instemt. De Europese Commissie reageerde sinds donderdag nog niet op vragen van NRC. De route met de reserveketels staat wel in een niet-bindende EU-richtlijn (guidance) uit 2010. Over het splitsen van ETS-bedrijven heeft Brussel nooit iets geregeld. Toezichthouder NEa zegt te toetsen of beide delen echt zelfstandig worden.

De naleving van het CO₂-sectorsysteem liet in ieder geval te wensen over, blijkt uit een Kamerbrief van staatssecretaris Martijn van Dam (Economische Zaken, PvdA) uit 2017. Steeds vaker leverden tuinders niet de jaarlijks benodigde documentatie.

Zelfs is onduidelijk wat de CO₂-uitstoot van de glastuinbouw eigenlijk is. De cijfers van het Planbureau voor de Leefomgeving kloppen al jaren niet met die van landbouwinstituut Wageningen Economic Research, en het verschil wordt steeds groter. In 2016 was de discrepantie al 1,7 miljoen ton CO₂. Bijna een kwart van de uitstoot van de sector, en niemand die het snapt. Er wordt „met verschillende partijen” over gesproken, zegt LNV.

Hoe moet het verder? Het ministerie ziet geen probleem. Dat de uitstoot niet afneemt, komt doordat er meer en grotere tuinders zijn. Ze produceren ook meer stroom. Volgens LNV „borgt” het CO₂-sectorsysteem dat het doel gehaald wordt. In het klimaatakkoord voor 2030 staat dat het systeem wordt voortgezet.

Voor de vijftien tuinders die nu nog onder het ETS vallen gaat het ministerie een nieuwe poging doen om bij Brussel officieel uitschrijving aan te vragen. Voor 2021 moet de „totale sectoraanpak en realisatie van een gelijk speelveld” geregeld zijn.