'Niet de overheid, maar de boeren hebben de regie'

Stikstofcrisis Bestuurskundigen laken de provincies die hun stikstofbeleid hebben opgeschort of aangepast in reactie op de boerenprotesten van afgelopen week.

Boeren verzamelen zich voor het provinciehuis van Limburg om te protesteren tegen de beleidsregels over stikstof.
Boeren verzamelen zich voor het provinciehuis van Limburg om te protesteren tegen de beleidsregels over stikstof. Jean-Pierre Geusens/ANP

„De chaos is compleet”, zegt hoogleraar regionaal bestuur Marcel Boogers van de Universiteit Twente over het boerenprotest tijdens de stikstofcrisis. Bestuurskundigen zijn het eens: afgelopen week is iets grondig misgegaan. Het kabinet heeft het advies van de commissie-Remkes om de veehouderij te saneren en de maximumsnelheid op de autowegen te verminderen, grotendeels overgenomen. Maar nu het op de uitwerking van die raad aankomt, blijken de provincies weke knieën te hebben. „Als een provincie onder druk zo snel bezwijkt, dan voedt dat het verzet, bij boeren en andere belanghebbenden zoals in de bouw, en dat valt aan de gewone burger niet uit te leggen”, zegt Douwe Jan Elzinga, hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen.

Nadat boeren met tractoren optrokken naar provinciehuizen in Friesland, Drenthe, Overijssel en Gelderland, hebben de bestuurders hun beleid schielijk opgeschort of aangepast. „Dat komt slap over”, zegt Michiel de Vries, hoogleraar bestuurskunde aan de Radboud Universiteit in Nijmegen. Andere provincies, zoals Groningen en Brabant, hebben vooralsnog voet bij stuk gehouden, ondanks bijvoorbeeld de aanwezigheid van vijfhonderd boeren, vorige week, op de stoep van het provinciehuis in Den Bosch. „We hebben hen koffie en worstenbrood gegeven. Dat de boel niet is geëscaleerd, is een compliment aan onze bestuurders, maar ook aan onze boeren”, stelt een woordvoerder van de provincie.

Accent op landbouw is noodzaak

Gedeputeerde Rik Grashoff (GroenLinks) stelde in een debat over dit „gevoelige onderwerp” dat zijn college „trots” is op het al eerder ingezette beleid om tot reductie van stikstof over te gaan en dat de „doelen” daarvan niet ter discussie staan. „Een stevig accent op de landbouw is onafwendbaar.” Wel is „maatwerk” mogelijk. „Zodat je niet als boer eerst besluit een luchtwasser koopt en wij twee maanden later langskomen met het voorstel om je uit te kopen.”

De situatie is nu derhalve: in sommige provincies kun je een vergunning aanvragen voor een activiteit waarbij stikstof in het geding is, in andere provincies tijdelijk niet. „Een ernstige vorm van rechtsongelijkheid”, zegt hoogleraar Elzinga.

De gezwichte provincies vertellen een ander verhaal. Inderdaad is er van een gezamenlijk beleid geen sprake meer en dat is spijtig, stelt de Friese gedeputeerde Johannes Kramer (Fryske Nasjonale Partij). „We willen zo uniform mogelijk opereren, maar je hebt nu eenmaal ook te maken met regionale verschillen. In Groningen moet dringend stikstof worden vrijgespeeld voor grote bedrijven. Hier in Friesland hebben we te maken met boeren die we overal weer tegenkomen, en die nu ineens heel boos en emotioneel waren. Dan moet je erkennen dat je een afslag hebt gemist, de angel eruit trekken en in dialoog gaan over het doel dat iedereen pijn gaat doen: het verlagen van de stikstofuitstoot.”

Steen des aanstoots bij het protest bij de provincies was de interpretatie van een nieuwe regel van minister Carola Schouten (Landbouw, ChristenUnie). Die heeft bepaald dat als een boer stikstof wil blijven uitstoten door de rechten van een ander bedrijf te kopen, hij mag uitgaan van de capaciteit van een stal. Maar de provincies in hun eigen, gezamenlijk en min of meer gelijktijdig met de brief van de minister opgestelde beleidsregels, hadden bepaald dat de boer moet uitgaan van de aanwezige dieren in die stal – die is doorgaans niet vol. De provincies pakken onze rechten af, stelden de boeren.

Ook Drenthe boog voor belegering

De strenge beleidsregels, opgesteld door het Interprovinciaal Overleg (IPO) en naar verluidt krachtig gepropageerd door onder meer de provincie Brabant, zijn bedoeld om de vergunningen voor alle sectoren weer mogelijk te maken, door een forse reductie van de uitstoot van stikstof.

Maar wat te doen als minister Schouten vervolgens stelt dat ze provincies gaat „terugfluiten”, zoals ze vorige week deed? „Dan sta je niet sterk”, zegt de Friese gedeputeerde Kramer. Ook Drenthe zwichtte na een belegering door boeren. „Terug naar de tekentafel”, staat er boven een verklaring van het college in Assen, dat „achteraf” zegt te constateren dat er „licht” zit tussen het beleid van de minister en dat van de gezamenlijke provincies. In het Drentse coalitieakkoord was bovendien eerder afgesproken „dat we geen extra regels bovenop de landelijke regels leggen. Dat lijkt nu wel het geval”.

De provincies likken intussen hun wonden. De vraag is of ze wel voldoende toegerust zijn om zulke ingrijpende maatregelen te nemen. „Het lijkt erop dat hier is gefaald bij de toedeling van taken en bevoegdheden”, zegt hoogleraar Elzinga. „Je mag van de nationale politiek verwachten dat die voortvarend pijnlijke besluiten neemt. Als die overheid de provincies daarbij betrekt, moet je de uitvoering borgen. Dit is een nieuw voorbeeld van hoe het Rijk, als er moet worden bezuinigd, het beleid over de schutting van een andere bestuurslaag gooit.”

Provincies overspeelden hand

Hoogleraar Boogers vindt dat de provincies dit beleid best naar zich toe mogen trekken. „Maar dan moet je wel gezamenlijk uitstralen wat je gaat doen, met steun van de minister. Provincies wilden graag samen strenge regels stellen, maar na een eerste protest hebben ze hun gezamenlijkheid al verlaten. Ze hebben hun hand overspeeld. Het lijkt erop dat niet de overheid maar de boeren de regie hebben.” De protesten zijn bovendien uitgelokt, stelt Boogers, door het tempo van de maatregelen. „We zijn in Nederland gewend om liters koffie te drinken om daarna pas besluiten te nemen. Doorgaans komt Hans Alders langs om te polderen. Dat was nu niet zo. Het ging veel te snel, onder druk van een rechterlijke uitspraak. De boeren voelden zich compleet overvallen.”

Ook hoogleraar Michiel de Vries signaleert dat er maatregelen zijn afgekondigd zonder dat vooraf was „gepolderd”. De Vries: „Je kunt een maatregel afkondigen zonder overleg. Of je kunt eerst overleggen met de mensen wie het treft en bij wie je dat beleid aanvaardbaar moet maken. Dat laatste lijkt me bij de tijd. Waarom moest dat advies van de commissie-Remkes zo snel in elkaar worden gedraaid? Terwijl het stikstofprobleem toch al zo lang leeft?”