Bouwprojecten weer op gang? Eerst politieke keuzes maken

Van woonwijken tot wegverbreding, van veestallen tot de Afsluitdijk. Zo’n 18.000 bouwprojecten vielen de afgelopen maanden stil in afwachting van nieuw beleid, nadat de Raad van State een streep zette door het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Provincies waren onzeker: wat mag er wel, en wat niet? Reikhalzend keken ze uit naar het oordeel van het adviescollege-Remkes, dat een oplossing moest bieden voor de korte termijn.

De belangrijkste vraag is nu: wat betekent dit advies nu voor die 18.000 stilgelegde projecten? Kan er weer gebouwd worden?

Het korte antwoord is: nee. Het lange antwoord ligt genuanceerder. Het advies van Remkes zelf biedt weinig nieuwe inzichten over hoe nu verder op korte termijn, zeggen juristen. Het advies is vooral een aanmoediging voor de politiek om tot nieuw beleid te komen.

De belangrijkste maatregelen die Remkes voorstelt zijn het terugdringen van de maximumsnelheid op Rijks- en provinciale wegen en de meest vervuilende veehouderijen opkopen. Zijn advies: ga niet generiek te werk, maar maak een impactanalyse per gebied. Wie zorgt er rond de 118 overbelaste Natura2000-gebieden voor de grootste stikstofneerslag? Pak vervolgens de uitstoot bij de bron aan.

Stikstof-advies: veehouderij saneren en snelheid bij natuurgebieden omlaag

Het probleem: dit kost tijd. Per gebied moet je vaststellen waar de uitstoot vandaan komt, wie je gaat uitkopen en hoeveel geld daarvoor beschikbaar is. Dat zijn beleidskeuzes die een stevig debat vergen. Bovendien, zo adviseerde Remkes al, is het met het oog op de overbelasting van veel gebieden verstandig om niet alle vrijgekomen capaciteit weer met economische activiteit te vullen. „Afromen” van uitstootcapaciteit noemt het college het.

„Stel, je brengt de hoeveelheid stikstof in een gebied met 100 mol [de eenheid waarin stikstof wordt gemeten] omlaag, dan betekent dat niet dat je die 100 mol ook weer kunt uitdelen voor nieuwe projecten”, zegt onderzoeker natuurbeschermingsrecht Ralph Frins van de Nijmeegse Radboud Universiteit. En zelfs al blijft het stikstofniveau permanent lager, dan nóg is het de vraag of dit voldoende is. „De stikstofdeken wordt dunner, maar als de overschrijding al enorm is, kom je op veel plekken niet onder de kritische grens.”

Lees hier: In Veldhoven mogen ze wél bouwen

Drie opties over

De Raad van State heeft dit voorjaar bovendien duidelijke voorwaarden gesteld. De hoogste bestuursrechter sloeg de bodem weg onder het Programma Aanpak Stikstof (PAS), dat in 2015 bedacht was door de overheid om te kunnen bouwen naast beschermde natuurgebieden. De kernboodschap van de Raad van State: eerst aantoonbaar verminderen, daarna pas weer bouwen.

Dit betekent dat er twee opties overblijven om op korte termijn weer te bouwen: salderen of de zogeheten ADC-toets.

Salderen betekent kortweg dat nieuwe uitstoot niet tot toename van stikstofneerslag mag leiden. Intern door met nieuwe technieken de uitstoot in bijvoorbeeld een varkensstal te verminderen. Dit creëert binnen de huidige mogelijkheden ruimte voor nieuwe activiteiten.

Partijen kunnen ook handelen in zogeheten depositie-rechten: dus hoeveel stikstof je mag neerslaan. Dit is het externe salderen. Een boer koopt dan bijvoorbeeld rechten van een buurman die is gestopt. Voorwaarde is dat veehouders binnen het Natura2000-gebied op dezelfde hectare stikstofneerslag veroorzaken.

Alleen: het college stelt nu dat niet zonder meer bestaande depositierechten volledig benut mogen worden. Remkes wil dat ook wordt ingezet op natuurherstel: daadwerkelijke verbetering van de gebieden. Een beperking van de uitstootmogelijkheden per project.

„Elk agrarisch bedrijf heeft een beetje extra ruimte, omdat je nooit helemaal kan voorspellen wat de uitstoot is van bijvoorbeeld een nieuwe machine”, legt advocaat Marieke Kaajan uit, die is gespecialiseerd in natuurbeschermingsrecht. „Stel: een fabriek heeft een bestaande natuurvergunning voor één gasturbine, en mag 100 mol stikstof deponeren. Dan deponeert die fabriek vaak niet 100 maar bijvoorbeeld 70 mol, vanwege de extra ruimte. Wil je er een turbine bijbouwen, dan is er in principe ruimte voor 30 mol extra aan depositie. Remkes zegt nu echter: je moet eigenlijk rekenen met die 70 mol. Dan kan er dus geen tweede turbine bij.”

Lees hier onze analyse van het Remkes-advies: Heilige huisjes bestaan niet bij oplossen stikstofcrisis

Eerst nieuwe beleidsregels

Dat betekent dat overheden eerst gezamenlijk moeten besluiten over de voorwaarden waaronder gesaldeerd mag worden. Welk deel ga van de huidige emissieruimte ga je inperken? Dat moet op landelijk niveau, om oneerlijke concurrentie tussen boeren in verschillende provincies te voorkomen, zeggen de juristen. „Eerst beleidsregels en dan pas kunnen er weer vergunningen worden uitgegeven”, zegt onderzoeker Ralph Frins. „De commissie geeft daarom ook al een winstwaarschuwing af: dit gaat er niet toe leiden dat alle 18.000 projecten op korte termijn gerealiseerd kunnen worden.”

Bij het bouwen van bijvoorbeeld een woonwijk wordt extern salderen al heel lastig, zegt Kaajan. „Je moet bepalen op welk Natura2000-gebied de uitstoot bij de bouw betrekking heeft. En dan moet je ook nog een boerenbedrijf vinden binnen diezelfde hectare om de depositierechten over te kopen. Veehouderijen staan vaak bij elkaar in de buurt, maar zo’n woonwijk komt meestal niet naast een boerderij.”

Betekent dit alles dat momenteel geen enkele van de 18.000 projecten op dit moment verder kan? Dat niet helemaal. Minister Carola Schouten (Landbouw, ChristenUnie) presenteerde anderhalve week geleden een nieuwe rekenmethode waarmee nauwkeuriger de stikstofuitstoot kan worden bepaald. Als blijkt dat de projecten niet tot extra uitstoot leiden, kan de bouw van start.

Voor grotere infrastructurele projecten biedt salderen geen uitweg. Maar zij kunnen een beroep doen op de ADC-toets. Een project kan doorgaan als blijkt dat er geen (A) alternatieven zijn, er een (D) dwingend algemeen belang is en dat er volledige (C) compensatie van de schade komt.

Het aantonen van een algemeen dwingend belang zal echter nog een hele opgave worden voor bijvoorbeeld de landbouw, zo waarschuwen juristen. Remkes heeft het dan ook over projecten „van groot maatschappelijk belang” waarvoor de toets een oplossing is. „Het is evident dat de ADC-toets in lang niet alle gevallen een begaanbare route vormt.”

Toch is het advies volgens juristen een goede eerste stap. Frins: „Remkes geeft een voorzet voor hoe je stikstofuitstoot kan verminderen. Dat kan vrij snel tot handvatten leiden over hoe ze met salderen moeten omgaan. Als die er zijn, kunnen de eerste vergunningsprocedures weer van start.”

Veel provincies hebben lang gewacht op het advies. „Zij kunnen nu verder”, zegt Kaajan. „Ik hoor geluiden dat daar binnen enkele weken al beleidsvoorstellen komen. Ze kleuren die nu in met het advies. Maar Remkes geeft een duidelijke waarschuwing. We hebben te lang doorgemodderd. De politiek moet keuzes maken.”