In Veldhoven mogen ze wél bouwen

ADC-toets De commissie-Remkes komt woensdag met het ‘stikstofadvies’. Natuurcompensatie per project blijft nodig. Het Brabantse Veldhoven wist aan de eisen daarvoor al te voldoen.

Nu PAS verboden is, zullen projectontwikkelaars en overheden de komende tijd niet aan de ADC-toets ontkomen voor hun bouw- en infrastructurele projecten.
Nu PAS verboden is, zullen projectontwikkelaars en overheden de komende tijd niet aan de ADC-toets ontkomen voor hun bouw- en infrastructurele projecten. Foto’s Catrinus van der Veen/ANP en Flying Focus/ANP

Soms is alles wat je nodig hebt als gemeente een zuur ven ter grootte van een flinke achtertuin.

Toen het Brabantse Veldhoven wilde weten hoeveel natuur ze moest aanleggen om de stikstofuitstoot ten gevolge van de verbreding van de Kempenbaan te compenseren, gaf de stikstofrekenmachine antwoord: niet veel meer dan 1.000 vierkante meter. Immers, door de extra stikstof zou slechts 0,002 procent van een nabijgelegen natuurgebied verloren gaan.

Lees ook: Nederland heeft een groot, onzichtbaar probleem: stikstof

Dat viel mee. De gemeente besloot er voor de zekerheid ruim overheen te gaan, en compenseerde het vijfvoudige. Dat was nog steeds niet veel meer dan één voetbalveld. Een ingenieursbureau zocht de meest geschikte locatie uit, ten oosten van Valkenswaard, en stelde een compensatieplan van 50 pagina’s op. Onderdeel van het plan was 100 vierkante meter aan nieuwe zure vennen: natuurlijke poelen en meren met zuur water en veenmodder op de bodem.

Tot op de vierkante meter precies plande Veldhoven zijn ‘natuur’, en daarmee lukte het de gemeente afgelopen juli wél om bij de Raad van State een groot infrastructuurproject vergund te krijgen. Elders in Nederland waren die goeddeels stil komen te liggen na de ‘stikstofuitspraak’ van deze hoogste bestuursrechter, eind mei. Die sloeg het fundament weg onder het Programma Aanpak Stikstof (PAS), ingevoerd door de overheid in 2015 om te kunnen bouwen naast beschermde natuurgebieden, ondanks het effect van nieuwe stikstofneerslag. Bouwers konden zo makkelijker een vergunning krijgen, omdat de schade in de toekomst zou worden goedgemaakt.

Na het succes van Veldhoven kreeg de gemeente diverse vragen, voornamelijk vanuit de landelijke overheid, over hoe ze dit had aangepakt. Het antwoord: de ADC-toets halen. Toon aan dat een project geen (A) alternatieven heeft, een (D) dwingend algemeen belang kent en dat er volledige (C) compensatie van de schade komt.

Lees hier hoe Veldhoven een omweg verzon voor de aanleg van een bredere Kempenbaan

Inkrimping veestapel

Deze woensdag presenteert de commissie-Remkes de eerste bevindingen over hoe het verder moet met de 18.000 projecten die nu stilliggen door de PAS-uitspraak. Forse ingrepen, zoals inkrimping van de veestapel en verlaging van de maximumsnelheid op snelwegen, zijn niet uitgesloten, citeerde het AD afgelopen weekend bronnen rond de commissie.

Maar het terugdringen van de veestapel bijvoorbeeld kan jaren kosten. In de tussentijd blijft compensatie per project een grote rol spelen. Het is bovendien maar de vraag of Remkes’ maatregelen genoeg effect hebben.

Op veel plekken is de natuurschade al zo groot dat zelfs de meest drastische maatregelen waarschijnlijk niet direct tot herstel leiden, zegt Ralph Frins, onderzoeker natuurbeschermingsrecht aan de Nijmeegse Radboud Universiteit. „De stikstofdepositie blijft op veel plekken waarschijnlijk voorlopig nog boven de kritische grens. Dan is een ADC-toets nodig.”

Maar daarmee heeft Nederland nauwelijks ervaring. Deskundigen kennen maar enkele gevallen. We betreden een grotendeels nieuw juridisch terrein, zeggen zij.

Lees alle verhalen over de gevolgen van de PAS-uitspraak in ons stikstofdossier

Zo’n toets was eerder ook niet nodig, omdat overheden en projectontwikkelaars andere wegen vonden om vergunning te krijgen – ook vóór het PAS. De Raad van State sneed de voorbije jaren echter steeds meer van die wegen af.

Tot 2015 was alles simpel: wilde je een groot stikstofuitstotend project uitvoeren – een weg aanleggen, een woonwijk bouwen – dan beloofde je ‘natuurmitigatie’: maatregelen waardoor de natuur geen schade ondervindt van de stikstof.

Neem de bouw van de kolencentrale in de Eemshaven. Jarenlang sleutelde energiebedrijf RWE, samen met ingenieursbureau Arcadis, aan een maatregelenpakket dat negatieve factoren als de uitstoot van stikstof zou neutraliseren. Op Schiermonnikoog kwamen nieuwe struiken, op Ameland werd een dichtgegroeide waterplas schoongemaakt. Ze beloofden bovendien veel te plaggen: dan verwijder je de bovenste grondlaag, waarmee je ook neergedaald stikstof weghaalt.

Lees ook onze reportage over een van de door stikstof aangetaste gebieden, de Deurnse Peel: ‘Ik noem dit de groene woestijn’

Deze interpretatie van het recht klopte niet. Het was, zegt onderzoeker Frins, eigenlijk compensatie verpakt als mitigatie. „Je hoefde alleen een goed ecologisch verhaal op te stellen. De Raad van State ging daar eigenlijk altijd wel in mee.”

Tot 2014. Toen maakte de hoogste bestuursrechter, na raadpleging van het Europese Hof van Justitie, een einde aan deze praktijk. Aanleiding was het plan tot verbreding van rijksweg A2 tussen Den Bosch en Eindhoven, waarvoor de overheid percelen blauwgras wilde aanleggen, een zeldzaam type gras. Nee, zei het Hof, dat is eigenlijk een compenserende maatregel, en daarvoor is een ADC-toets vereist.

Golfbaan

De uitspraak schiep een precedent en golfclub NGC stuitte daardoor opeens op problemen.

In de Noordwijkse duinen liggen de achttien holes van deze golfclub. De baan behoorde eind 2008 volgens de club tot de beste tien van Europa, een status die de leden graag behouden. Daarom heeft verlenging van de „achterhaalde en volstrekt ontoereikende” driving range, het oefenterrein voor golfers, hoge prioriteit.

Alleen: wat de golfbaan zo aantrekkelijk maakt, inbedding in het Natura2000-gebied Kennemerland-Zuid, maakte uitbreiden lastig. Er zijn kalkrijke grijze duinen waarop duindoorn groeit en waar de nauwe korfslak leeft. Door het verplaatsen van duin hoopte NGC eventuele bezwaren tegen het aanpassingsplan weg te nemen. De natuur zou zich dan verderop weer kunnen ontwikkelen. De club presenteerde het als een mitigerende maatregel: per saldo verandert er niks.

De Raad van State zette echter wederom een streep door het plan na bezwaren van de Stichting Duinbehoud, met hetzelfde argument: verplaatsen van duin is geen mitigatie maar compensatie.

Natuurmitigatie is dus zeer moeilijk, en nu PAS verboden is, zullen projectontwikkelaars en overheden de komende tijd niet aan de ADC-toets ontkomen voor hun bouw- en infrastructurele projecten. Dat betekent dat per project eerst het dwingende algemene belang moet worden aangetoond. Vooral voor een veehouderij zal dit een lastig punt worden.

Over dat algemeen belang maken juristen zich nu druk. De toets lijkt het middel om op korte termijn projecten te redden, net zoals mitigatie dat was. Frins was verrast door de toepassing van de ADC-toets in Veldhoven. „De Raad van State blijkt zich redelijk soepel op te stellen. In Veldhoven is het dwingende belang dat van de Brainport-regio voor de nationale economie. Daar kan ik mij iets bij voorstellen. Een vergelijkbare ontwikkeling in de rest van Nederland moet kritischer worden bekeken.”

Ook Kees Bastmeijer, hoogleraar natuurbeheer in Tilburg, ziet zo’n gevaar. „Er is een gerede kans dat er grote druk op de ADC-test komt te staan, met het risico dat je deze te ruim gaat toepassen. Dat kan leiden tot schijnzekerheid – en dan worden we weer teruggefloten door het Europese Hof van Justitie in Luxemburg.”

Luister ook naar deze aflevering van onze podcastserie NRC Vandaag: Nederland heeft een groot, onzichtbaar probleem: stikstof

U kunt zich ook abonneren via Apple Podcasts, Stitcher, Spotify, Castbox of RSS.