De Franse president Emmanuel Macron noemt de bosbranden in de Amazone „een internationale crisis”.

Foto Lula Sampaio / AFP

‘Niemand mag met het klimaat doen wat hij wil’

Nico Schrijver | Internationaal jurist Bij klimaat staan soevereiniteit en de internationale verplichting soms op gespannen voet, zal ook deze maandag weer blijken op een VN-top in New York. „Ook als je uit het klimaatakkoord stapt, wil dat niet zeggen dat je met het klimaat kunt doen waar je zin in hebt.”

Klimaatverandering, verlies van biodiversiteit, ontbossing, tekort aan drinkwater – veel milieuproblemen kunnen alleen worden opgelost door internationale samenwerking. Ze dwingen de wereld tot collectieve actie. Juist in een tijd dat landen steeds meer waarde hechten aan hun nationale soevereiniteit.

Dat leidt tot spanning. Zoals pas nog, toen de Franse president Emmanuel Macron de bosbranden in de Amazone „een internationale crisis” noemde en zei dat de Braziliaanse president Jair Bolsonaro vooral niet moest denken dat de wereld machteloos zou toekijken terwijl hij „alles vernietigt”. Bolsonaro beet fel van zich af: de Amazone is van Brazilië en de bemoeizucht van Macron was niets anders dan een misplaatste koloniale manier van denken.

„Goedkope retoriek van Bolsonaro”, vindt internationaal jurist en mensenrechtendeskundige Nico Schrijver. „Je kunt de internationale bezorgdheid over de aantasting van de tropische regenwouden in Brazilië niet wegzetten als neokolonialisme. Geen enkel land is uit op het koloniseren of onder internationaal bestuur brengen van de regenwouden. Het duurzaam beheer van bossen en bescherming van de biologische diversiteit in dergelijke gebieden geldt als een gemeenschappelijke zorg van de mensheid.”

Schrijver promoveerde in de jaren negentig op het thema ‘soevereiniteit over natuurlijke hulpbronnen’ en schreef een handzaam boekje over de evolutie van duurzame ontwikkeling binnen het internationaal recht.

„Ik ben het dus met Macron eens”, zegt hij in zijn kantoor aan de Kneuterdijk in Den Haag. „Een regering kan niet zomaar alles doen en laten met de natuurlijke hulpbronnen binnen het eigen grondgebied van de staat en de eigen nationale rechtsmacht.”

Schrijver geeft een voorbeeld uit de tijd van de Golfoorlog in 1991, toen hij juridisch beleidsmedewerker was op het VN-secretariaat in New York. „Saddam Hussein wilde destijds zijn eigen olievelden in brand te steken als verdedigingsmethode. Dat was verboden. Maar hij deed het toch en het zorgde voor grote milieuschade in de buurlanden. Irak heeft die schade later via de Compensatiecommissie van de VN moeten vergoeden.”

Het denken over milieuvraagstukken gaat volgens Schrijver terug tot een belangrijk principe in het Romeinse recht. „Sic utere tuo ut alienum non laedas. Dat wil zeggen: gebruik je eigen bezittingen zo, dat je anderen daarmee niet schaadt.”

Dat uitgangspunt speelde ook een rol in een beroemde arbitragezaak uit 1938 tussen Canada en de Verenigde Staten. „Het Trail Smelter Dispute wordt vaak gezien als het begin van het internationale milieurecht. Een Canadese aluminiumsmelterij bij het plaatsje Trail zorgde voor ernstige milieuvervuiling over de grens in de VS. Een arbitragecommissie oordeelde dat dit niet mocht. Het liberale principe van de vrijheid van de ene staat wordt begrensd als andere staten daardoor significante schade lijden.”

In de jaren tachtig werd dit principe volgens Schrijver verder uitgebreid. In de definitie van duurzame ontwikkeling in het rapport Our Common Future (1987) van de commissie-Brundtland gaat het niet meer over individuen tegenover elkaar, maar tegenover toekomstige generaties. „Brundtland stelt: we mogen zonder meer voorzien in de levensbehoefte van de mensen nu; ook voor ontwikkeling en het uitbannen van armoede. Maar niet op zo’n manier dat we potverteren voor volgende generaties.”

Het rapport markeerde het begin van een optimistische tijd in de internationale betrekkingen en het internationaal recht. Aan de Koude Oorlog kwam een einde, en de wereld leek eensgezind een gemeenschappelijke toekomst tegemoet te gaan. In 1992 werd, uitgerekend in Brazilië, de Earth Summit gehouden, een internationale conferentie over de leefbaarheid op onze planeet.

„Het was een inspirerende periode”, zegt Schrijver. „Er werd gesproken over global commons, wereldwijde publieke goederen, en over global governance. We hadden het idee dat veel vraagstukken wereldvraagstukken waren. Daardoor ging zelfs een klein land als Nederland adviezen uitbrengen over tropische regenwouden. Ik heb nog meegeschreven aan zo’n rapport van de Nationale Adviesraad voor Ontwikkelingssamenwerking. In die tijd zijn ook een paar richtinggevende mondiale documenten tot stand gekomen, zoals de Rio-verklaring die aan het einde van de Earth Summit werd vastgesteld, met zijn 27 principes voor het milieubescherming en ontwikkeling. En ook het biodiversiteitsverdrag dat in Rio oorsprong vond is een beauty.”

„Dat geldt helaas niet voor het eerste klimaatverdrag dat ook daar werd gesloten. Dat is helemaal geen fraaie tekst. Hij hangt aan elkaar van de compromissen. Het was een soort actieprogramma, maar zonder visie. Het werd niet voor niets een ‘raamwerkverdrag’ genoemd.”

Terwijl landen juist bij klimaatverandering wel moeten samenwerken. Heeft klimaatbeleid niet een stevig verdrag nodig?

„Het Kyoto-protocol, de uitwerking van het raamwerkverdrag uit 1997, was zo’n stevig verdrag. Zo zou je ze willen hebben: met verplichtingen, kwantitatief vastgelegd. Het werd gesloten op de hoge multilaterale golven van begin jaren negentig. Maar het mondiale denken ging toen al een andere kant op. De wereld kwam snel van een koude kermis thuis. Het Kyoto-protocol trad pas na acht jaar in werking en werd bovendien halfhartig uitgevoerd. Ook veel westerse landen moesten er niets van hebben.”

Dus hebben we het in 2015 maar vervangen door het akkoord van Parijs, zonder verplichtingen. Was dat niet een zwaktebod?

„Door het een akkoord te noemen en geen verdrag, kon Obama het ondertekenen en per decreet bekrachtigen, zonder toestemming van het Congres. Die zou hij namelijk nooit hebben gekregen. In Europa kent niemand het verschil. En juridisch is dat er ook niet, alleen politiek. Zodra er een op schrift gestelde overeenkomst is tussen twee of meer staten, noemen we het een verdrag. Dat kan ook gewoon een agreement zijn, of zelfs een ondertekend memorandum of understanding. Veel politici weten dat niet, en dat moeten we maar vooral zo houden.”

Maar maakt dat ‘Parijs’ niet een stuk zwakker dan ‘Kyoto’?

„Juist niet. Binnen een jaar trad het in werking, met nu 186 verdragsstaten. Hulde aan de Franse diplomatie! Parijs is eigenlijk een terugkeer naar het raamwerkverdrag van 1992, maar dan veel beter uitgewerkt. Ironisch genoeg is dat de kracht van zo’n niet-bindend akkoord. Het lijkt minder gevaarlijk. Partijen hebben het idee dat ze bij onderhandelingen niks hebben weggegeven. Ze hebben alleen afgesproken een bepaald spoor in te gaan.

En dat is voldoende?

„Er wordt langzaam maar zeker een institutionele machinerie omheen gebouwd. Bij klimaat is dat het UNFCCC, het klimaatsecretariaat in Bonn. De betekenis daarvan valt niet te onderschatten.

„Het begint voorzichtig met inspanningsverplichtingen. Die zetten landen zelf om in nationaal vastgelegde bijdragen, vaak verankerd in nationale klimaatwetten. Dan volgt de verplichting daarover te rapporteren bij het klimaatsecretariaat. Iedere vijf jaar worden de bijdragen beoordeeld en zo nodig aangescherpt. Het secretariaat biedt technische ondersteuning, er worden best practices uitgewisseld en ontwikkelingslanden krijgen hulp.

„Zo worden landen er voorzichtig ingeloodst. Niet met harde verplichtingen, want die willen ze niet, maar met een bemoedigings- en verleidingsstrategie. En op de achtergrond lonkt het klimaatfonds met 100 miljard dollar [90,8 miljrd euro] per jaar – tenminste, ik hoop dat dat geld er komt.”

Toch kan president Trump gewoon uit het akkoord van Parijs stappen, als hij dat wil.

„Ja, maar het wordt hem niet gemakkelijk gemaakt. Wat dat betreft zit het akkoord ingenieus in elkaar. Hij moet vier jaar wachten – dat is zijn hele ambtstermijn.

„Maar ook als je uit Parijs stapt, wil dat niet zeggen dat je met het klimaat kunt doen waar je zin in hebt. Het volkenrecht zegt op basis van het voorzorgsbeginsel dat je het zekere voor het onzekere moet nemen en geen handelingen mag verrichten als je niet zeker weet dat deze geen ernstige milieuschade teweegbrengen.”

Maar landen doen lang niet genoeg om de klimaatdoelen uit het akkoord van Parijs te halen. Moet je hun soevereiniteit niet beteugelen?

„Hier kom je bij mijn stokpaardje. Ik denk dat soevereiniteit belangrijk is en de basis vormt tussen een volk en een gebied. Bovendien is de nationale staat de belangrijkste bestuurslaag die de wereld kent. Ook global governance is het meest gebaat bij die tweehonderd staten die goed geleid worden en goed samenwerken. Zij moeten op verantwoorde wijze hun soevereiniteit uitoefenen, waaronder een zorgvuldig beheer en duurzaam gebruik van hun natuurlijke hulpbronnen. Dat geldt ook voor Brazilië.”