Voortaan dan maar loten in plaats van stemmen?

Democratische vernieuwing Als democratisch gekozen politici er niet uitkomen, biedt een burgerraad steeds vaker uitkomst: willekeurig gekozen burgers die muurvaste kwesties wél oplossen.

Foto Getty Images

In Duitstalig België vond deze week een kleine politieke revolutie plaats. Naast het gewone, regionale parlement in Eupen, waarin 25 gekozen volksvertegenwoordigers zitten, is er een burgerraad geïnstalleerd. Een compleet nieuw orgaan dus. In die raad zitten 24 burgers die door loting zijn geselecteerd. Ze zijn een dwarsdoorsnee van de bevolking. De bedoeling is dat ze thema’s waarvan burgers vinden dat die in de politiek niet genoeg aan bod komen, op de agenda zetten. Ze gaan zich ook buigen over onderwerpen die gevoelig liggen of politiek muurvast zitten.

De Duitstalige Belgen zijn niet de enigen die op het moment experimenteren met gelote burgerraden. Ook in andere westerse landen, waar velen constateren dat het huidige democratische systeem problemen heeft of zelfs op een dood punt is aangeland, worden allerlei burgerraden opgericht. Die zijn niet bedoeld om het parlement of de senaat te vervangen, maar om te proberen om die instituties nieuw elan te geven.

Het lijkt zelfs wel alsof er recentelijk een blik is opengetrokken waarop staat: ‘participatieve democratie’. In Leipzig ging op 13 september ook een burgerraad van start, waarbij 160 Duitse burgers aanbevelingen maken om de democratie in de toekomst beter te laten functioneren. Frankrijk zit middenin een loting van 150 burgers, die zich vanaf 4 oktober gaan buigen over de vraag hoe Frankrijk zijn CO2-uitstoot drastisch kan verminderen zónder zich sociale onrust op de hals te halen (zoals met de Gele Hesjes, die de straat opgingen toen de dieselprijs ineens omhoog ging). Ook de Schotten krijgen in oktober een burgerraad, over Brexit en de toekomstige status van Schotland in het Verenigd Koninkrijk. De Britse oud-premier Gordon Brown opperde deze zomer al om het gepolariseerde debat over Brexit aan een citizen’s assembly voor te leggen, als serieuze opvolging van een kleinschalig (en tandeloos) experiment in Manchester in 2017. In allerlei Europese steden, van Madrid tot Gdansk en Amersfoort, ondersteunen burgers die via loting zijn uitgenodigd het bestuur van hun stad.

Stroomversnelling

De Belg David van Reybrouck volgt dit soort burgerraden al acht jaar op de voet. Hij schreef er een boek over, Tegen Verkiezingen. Van Reybrouck was een van de initiatiefnemers van het G1000-platform voor Democratische Vernieuwing, dat al jaren pleit voor meer burgerparticipatie in de parlementaire democratie. Hij ziet burgerraden „nu echt in een stroomversnelling komen. Ik had dat een paar jaar geleden niet gedacht.”

Twee jaar geleden had Van Reybrouck in Brussel een diner met de Franse president Emmanuel Macron en de Belgische koning Filip. De koning vertelde dat Van Reybrouck „een revolutie wilde in de politiek”, om het vertrouwen van burgers in de politiek te herstellen en democratische vernieuwing te stimuleren. Macron veerde op, en wilde alles over burgerraden weten. „Aan het eind zei Macron tegen mij: Merci infiniment. En nu organiseert hij in Frankrijk een burgerraad over het klimaat. Geweldig.”

Het Duitse deel van België loopt voorop in democratische vernieuwing. Burgers adviseren daar de deelstaatregering. Kan een burgerraad de woede van Duitstalig België dempen?

Macron is in goed gezelschap, zo blijkt. Van Reybrouck zat ook eens in een podiumdebat met de Duitse president Frank-Walter Steinmeier. Steinmeier was toen niet gecharmeerd van de gelote burgerraden waar Van Reybrouck voor pleitte. Hij wees erop dat het huidige electorale systeem Duitsland uit een diep, zwart gat had gehaald. En dat zijn generatie dat nooit zou vergeten.

Maar Steinmeier is om. Begin juli ontving hij de Ierse president Michael Higgins. Aan het staatsbanket prees Steinmeier een burgerraad van 99 uitgelote Ieren plus één onafhankelijke rechter die er na maandenlange beraadslaging in was geslaagd om het totaal vastgelopen debat over abortus vlot te trekken. Deze burgers stelden een wetswijziging voor die met ruime meerderheid door het parlement en een volksraadpleging werd aangenomen. Tot veler verrassing besloot Steinmeier zijn tafelrede met de woorden: „Ook ons in Duitsland wens ik een stukje ‘Ierse moed’ toe.”

Pericles

Gelote burgerraden zijn zo oud als de wereld. In de vierde en vijfde eeuw voor Christus, de tijd van Pericles, was loting een sleutel-element in de Atheense democratie. Later, in de Middeleeuwen, dook het in Italië op. Zo was de benoemingsprocedure van de Venetiaanse doge (staatshoofd) een mengvorm van verkiezing en loting. Rond de Franse revolutie raakte loting in Europa en Amerika in de vergetelheid. De geest van de Verlichting draaide om ratio, niet emotie. In het boek Thoughts on Government (1776) betoogde de tweede Amerikaanse president John Adams dat wetten in een democratie door „de beste en verstandigste” burgers moeten worden gemaakt. Als je het volk wetten zou laten maken, schreef hij, zou het die „wetten in zijn eigen belang maken, die alleen toepassen als het zijn belang dient, en alle controverses in zijn eigen voordeel draaien”.

Loting heeft een meer democratisch karakter, betoogde de Franse politicoloog Yves Sintomer in zijn boek Petite Histoire de l’Expérimentation Démocratique (2011), terwijl verkiezingen juist meer aristocratisch van karakter zijn. Met verkiezingen kweek je een elite die jou vertegenwoordigt en bestuurt.

Dit ging heel lang goed. Maar nu verliest de elite steeds meer legitimiteit. Ze wordt in de ogen van veel burgers te veel een klasse apart: te professioneel, te veel losgezongen van de samenleving, te veel bezig om zichzelf vooruit te helpen. Burgers voelen zich genegeerd en onvoldoende gehoord. Eens in de vijf jaar stemmen is voor velen niet genoeg meer. Sommigen keren zich, bitter klagend, van de politiek af. Anderen gebruiken hun afkeer van de elite en ‘het systeem’ als argument om zich bij protestbewegingen als de Gele Hesjes aan te sluiten of op populistische partijen te stemmen. Mede door deze ontwikkelingen kwam de zoektocht naar een ander soort democratie op gang, naar een meer ‘participerende’ democratie. En zo wordt loting nu uit de mottenballen gehaald als één van de manieren om de westerse democratie een frisse doorstart te geven.

Radicale voor- en tegenstanders

Het was de Ierse burgerraad over abortus die velen, onder wie Steinmeier, de ogen opende. Het katholieke Ierland had een van de strengste abortuswetten van Europa. Té streng, vonden veel Ieren. Maar zodra ze het onderwerp ter sprake brachten, hoe voorzichtig ook, sprongen radicale voor- en tegenstanders er bovenop. Emoties domineerden het debat dan meteen. Dat maakte elk compromis onmogelijk. Politici wilden hun handen er niet aan branden. Toen werd er in 2016 een citizen’s assembly opgezet. Honderd burgers luisterden maandenlang naar experts en betrokkenen uit binnen- en buitenland. Alle aspecten van het thema werden belicht. Daarna bekeken de gelote burgers de bestaande wet. Was er een manier om die zo te wijzigen dat de meeste Ieren ermee konden leven? Uiteindelijk schreven ze met zijn allen een subtiel afgewogen wetswijziging. Het parlement stemde ermee in. In 2018 keurde 66 procent van de bevolking het voorstel bij referendum goed. Klus geklaard. De politieke pijn is eruit.

Ook directe democratie wordt vaak als alternatief genoemd voor de parlementaire democratie die we nu hebben. Het volk spreekt zich daarbij direct uit over bepaalde vraagstukken. Soms werkt dat. Maar politiek gevoelige of complexe onderwerpen kunnen niet altijd worden teruggebracht tot een simpel ja of nee.

Neem het Brexit-referendum. De meeste Britten wisten weinig af van de EU. Politieke fantasten maakten daar tijdens de campagne dankbaar gebruik van. In 2017, een jaar na het referendum, werd er in Manchester een niet-bindende burgerraad over Brexit gehouden. Deelnemers werden door het lot geselecteerd. Er zaten Brexiteers bij, Remainers, en alles er tussenin. Alle sociale klassen waren vertegenwoordigd. Na weken van hoorzittingen en deliberaties ebden de emoties weg. Inhoudelijk debat werd mogelijk. Mensen begonnen te luisteren. Ze veranderden van mening, gaven fouten toe. Aan het eind produceerde de burgerraad een tekst waarin allen verklaarden (óók de Remainers) dat Brexit nodig was. Maar het moest een zachte Brexit zijn. Anders, vonden zij, moest Groot-Brittannië in de EU blijven.

Afvlakkende emoties

Dit standpunt lijkt te bevestigen wat John Gastil, hoogleraar aan Pennsylvania State University, in zijn artikel Is Deliberation Neutral? schreef: dat deelnemers aan burgerraden langzaam een wat progressievere kant op bewegen. Rationeel denken vlakt emoties wat af. Daardoor zien mensen meer nuances en hebben ze ook meer respect voor andere meningen. Het stemt ze milder.

Het Brexitstandpunt van de burgerraad in Manchester was een weloverwogen standpunt. Het kwam democratisch tot stand. Het was niet links en niet rechts. En vooral bewees het, net als de Ierse burgerraad over abortus, dat leken prima kunnen oordelen over complexe onderwerpen – als ze tenminste tijd en energie hebben om die van alle kanten te bestuderen. Een Ierse deelnemer zei tegen de Irish Times: „Volgens mij zijn wij de beste leken-experts over abortus ter wereld.”

Maar in het Verenigd Koninkrijk kwam de burgerraad te laat. Het was klein, experimenteel en had geen status. Het referendum was voorbij. Politici waren al met Brexit op de loop gegaan en zaten niet op een burgerraad te wachten. Polarisatie en versplintering deden hun vernietigende werk al. De Ierse burgerraad was een succes omdat de politiek er baat bij had. De Britse had geen effect omdat politici er geen belang bij hadden.

Er zijn legio voorbeelden van geslaagde burgerraden. Na de crisis in 2008 lootte IJsland duizend burgers uit om de basis van een nieuwe grondwet te helpen bepalen. In het Canadese British Colombia hielp een raad van gelote burgers in 2004 om een nieuw kiesstelsel te bedenken, dat later bij referendum werd goedgekeurd. Toen de Zuid-Koreaanse regering na de ramp in het Japanse Fukushima twijfelde of ze wel door moest gaan met de bouw van een kerncentrale, liet ze een burgerraad formeren. De burgers adviseerden: gewoon doorgaan met bouwen. Dat deed de regering met nieuw zelfvertrouwen – de burgers stonden er immers achter. En in de stad Gdansk hebben gelote burgers al zo vaak problemen vlot getrokken dat ze tegenwoordig een vaste rol spelen in het stadsbestuur: als 80 procent van de burgerraad een voorstel steunt, moet de gemeenteraad ermee aan de slag.

Mislukkingen

Wereldwijd zijn er momenteel tientallen, misschien wel honderden experimenten en projecten aan de gang met burgerraden. Maar wat werkt, en wat werkt er niet? Aan welke eisen moeten burgerraden voldoen, als ze willen bijdragen aan democratische vernieuwing? Als je daar iets over wilt zeggen, moet je ook kijken naar de mislukkingen. Want die zijn er ook geweest. Zo produceerde de Ierse burgerraad naast een gewijzigde abortuswet ook voorstellen voor electorale hervormingen en het klimaat. Daarmee is (nog) niets gedaan. In Nederland boog een burgerraad zich in 2006 over een nieuw kiesstelsel. Aanvankelijk negeerde de regering de aanbevelingen, later verwierp ze die. In Noord-Ierland werd een burgerraad geformeerd over sociale hulp aan ouderen. Maar omdat er al een tijd geen regering is in Noord-Ierland, kon geen minister het rapport in ontvangst nemen en was er geen vervolg. Een van de betrokken burgers, Eugene Reid, wilde niet dat het rapport in een bureaula terechtkwam en werd gemeenteraadslid voor de sociaal-democraten. „Elke zichzelf respecterende partij zou onze voorstellen moeten overnemen”, zei hij tegen Politico.

Volgens David Farrell, die als hoogleraar politicologie aan University College Dublin nauw betrokken is bij de Ierse burgerraden, is dit systeem geen panacee voor alle democratische problemen: „Je kunt een burgerraad geen vliegtuig laten besturen.” Voor sommige dingen heb je echt specialisten nodig. Ook voor hele grote, heikele thema’s als Brexit hebben sommige deskundigen er een hard hoofd in. Het Verenigd Koninkrijk is een groot land. Brexit ligt supergevoelig. Het raakt iedereen op een andere manier. Kunnen 100 of 150 burgers de hele bevolking vertegenwoordigen?

Zijn raadsleden dommerdjes in een antiek stelsel? Nee, zeggen de auteurs van Gemeenten in de genen. Bestuurders die experimenten willen, zoeken slechts draagvlak voor eigen plannen.

Ook op internationaal niveau zijn burgerraden niet eenvoudig te organiseren, al tonen de Verenigde Naties en de EU (die al een zogeheten burgerinitiatief heeft, waarbij burgers zaken op de agenda kunnen zetten) allebei interesse. Maar op kleinere schaal, in steden of regio’s waar concrete problemen moeten worden opgelost, werken de raden vaak uitstekend. Of op nationaal niveau, als het een niet al te groot land betreft dat een moeilijke knoop moet doorhakken.

Woede

Daarbij floreren burgerraden alleen als de uitvoerende macht – stadsbesturen, regeringen – ze serieus neemt, en als er vooraf duidelijke afspraken zijn gemaakt over wat er gebeurt met de conclusies en aanbevelingen. Dat is wat er nu in Duitstalig België gebeurt. Iedereen beseft: als de uitvoerende macht burgerraden negeert, neemt de woede van de burger enkel toe.

Sommigen opperen al dat de senaat in hun land moet worden opgedoekt, en worden vervangen door een burgerraad. En kan loting op den duur zelfs verkiezingen vervangen? Veel betrokkenen zeggen van niet. De Duitse politicoloog Claus Leggewie, die de burgerraad in Leipzig op de voet volgt, ziet dit puur als ondersteuning van de bestaande instituties. Niet als vervanging dus, maar als aanvulling op parlement en senaat. Waar het om gaat, zei hij tegen de Süddeutsche Zeitung, „is de representatieve democratie representatiever te maken.” Ook David Van Reybrouck ziet burgerraden als extra instrument, dat je aan democratische instellingen toevoegt. Wat burgerraden moeten doen, zegt hij, is heel eenvoudig: „Onze leiders helpen om ons beter te leiden.”

Reageren

Reageren op dit artikel kan alleen met een abonnement. Heeft u al een abonnement, log dan hieronder in.