CO2-beleid voor luchtvaart: Europa versus de wereld

Verduurzaming De luchtvaart buigt zich binnenkort over het CO2-beleid. Er dreigt een botsing tussen strenge EU-richtlijnen en de rest van de wereld.

Foto Getty Images/iStockphoto

Het zal niet makkelijk worden voor de Nederlandse delegatie op de vergadering van VN-luchtvaartorganisatie ICAO. Van 24 september tot 4 oktober komen vertegenwoordigers van de 193 lidstaten van de ICAO bijeen in Montreal voor de driejaarlijkse Assembly. Het Nederlandse standpunt over verduurzaming van de luchtvaart zal daar op weerstand stuiten.

Woensdagavond stuurde minister Cora van Nieuwenhuizen (Infrastructuur en Waterstaat, VVD) een instructie voor de 16-koppige delegatie naar de Tweede Kamer. Van Nieuwenhuizen leidt de delegatie. In de ambtelijke instructie wordt de minister gewaarschuwd voor onenigheid: „Nederland afficheert zich als aanjager van het debat en moet zich voorbereiden op discussies tijdens de ICAO Assembly met landen en de sector over achtergrond en doelstellingen.”

Waar gaat die discussie over? Alles draait om één bepaling in een resolutie waarover wordt gestemd. Daarin staat dat er wereldwijd slechts één systeem mag zijn voor het compenseren en beperken van de CO2-uitstoot door de luchtvaart.

Als deze resolutie - inclusief bepaling - wordt aangenomen, verliest de Europese Unie de vrijheid om een eigen CO2-programma uit te voeren. Zeven politieke partijen, inclusief coalitiepartijen D66 en ChristenUnie, stelden vorige week Kamervragen over deze kwestie.

Milieuprojecten

Het wereldwijde systeem heet CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation). Op de vorige Assembly, in oktober 2016, besloot ICAO dat CORSIA hét programma wordt om de groei van broeikasgas door de luchtvaart te beteugelen.

Volgens CORSIA mogen de CO2-emissies niet hoger komen dan het niveau van 2020. Luchtvaartmaatschappijen zullen verdere groei compenseren met investeringen in milieuprojecten die duurzame energie bevorderen, of uitstoot van CO2 beperken. CORSIA gaat in op 1 januari 2021. Landen nemen vrijwillig deel: pas vanaf 2027 is deelname verplicht.

Europese milieu-organisaties en ‘groene’ politici zijn kritisch over CORSIA. De kwaliteit van de compensatieprojecten is onvoldoende gewaarborgd, de toelatingscriteria voor biobrandstoffen zijn te ruim geformuleerd, het systeem is te fraudegevoelig.

Daarom zijn ze blij dat de Europese Unie sinds 2012 met EU ETS (Emissions Trading System) een eigen CO2-programma heeft. In ieder geval tot eind 2023 moeten alle vluchten binnen Europa volledig worden gecompenseerd. Eigenlijk gold ETS voor alle binnenlandse en internationale vluchten vanaf een Europese luchthaven, maar vanwege het opzetten van CORSIA is de regeling beperkt tot vluchten binnen Europa.

Krachtige lobby

De grote vraag is hoe het mondiale en het Europese programma zich tot elkaar gaan verhouden. Kunnen de twee systemen naast elkaar bestaan, en elkaar aanvullen? Of moet CORSIA worden omgezet in Europese regelgeving? Er zijn verschillende scenario’s denkbaar, maar er is nog geen helderheid.

De luchtvaartsector vindt dat CORSIA leidend moet zijn en dat EU ETS kan verdwijnen. Er mag geen ‘lappendeken’ van regelingen ontstaan. KLM-topman Pieter Elbers beklaagt zich regelmatig over de ‘stapeling’ van maatregelen waar KLM voor moet betalen. Op de ICAO-vergadering zal de sector een krachtige lobby voeren voor CORSIA als enig toegestaan systeem.

Nederland zal in dat geval echter een voorbehoud maken op politieke gronden, zo meldde Van Nieuwenhuizen woensdagavond in haar antwoorden op de Kamervragen. Het kabinet vindt dat de EU soevereiniteit inzake CO2-maatregelen voor de luchtvaart moet behouden.

Het wereldwijd geldige CORSIA stelt CO2-compensatie door luchtvaart pas in 2027 verplicht

Helemaal gerust op een goede afloop zijn de ambtenaren van Van Nieuwenhuizen niet, zo blijkt uit hun instructie: „Samen met de andere Europese landen zal Nederland zich moeten voorbereiden op een stevige discussie tijdens de Assembly om deze tekst aangepast te krijgen, zodat er ruimte blijft voor EU ETS, zonder dat het de algemene steun voor CORSIA in gevaar brengt.”

Suzanne Kröger, Kamerlid voor GroenLinks, is ook „niet helemaal gerustgesteld” door het antwoord van de minister. „Ik ben blij met de toezegging over het voorbehoud dat ze zal maken, maar het gaat er hard aan toe bij ICAO. De sector doet daar volop mee.” Een voorbehoud is volgens Kröger wel een stevig politiek signaal. „Je zegt dat je niet akkoord bent en houdt je handen vrij om eigen beleid uit te voeren. Ik vind dat Europa moet vasthouden aan ETS, dat is een veel sterker systeem dan CORSIA.”

Nog geen accijns

Bij een ander onderwerp rond verduurzaming zal de Nederlandse delegatie zich wat minder stevig opstellen in Montreal. De accijns op kerosine blijft onbesproken, meldt Van Nieuwenhuizen aan de Tweede Kamer. Het „internaliseren van externe kosten van de luchtvaart” is (nog) geen Europese ambitie. „Eerst moet daar op Europees niveau draagvlak voor zijn voordat we mondiaal deze discussie kunnen aangaan.”

Lees ook dit interview met Menno Snel: Nederland zoekt Europese steun voor belasting op kerosine

Staatssecretaris Menno Snel (Financiën, D66) organiseerde deze zomer een conferentie om Europese steun te zoeken voor belasting op kerosine. Die steun is kennelijk niet gevonden.

Jan Paternotte, Kamerlid voor D66, wil dat Nederland probeert om andere landen over te halen om het heffen van accijns mogelijk te maken. Een aangenomen motie roept de regering op om zich daar binnen ICAO voor in te spannen. Tijdens een Kamerdebat vorige week bleek dat Van Nieuwenhuizen op dit punt nog geen concrete resultaten heeft geboekt.

Paternotte, in reactie op het ontbreken van accijns op de ICAO-agenda: „Eén land moet het debat beginnen. Een eerlijke prijs voor kerosine is de beste manier om luchtvaart snel schoner te maken. Ik verwacht veel meer van de minister dan tot nu toe gebeurd is.”