Opinie

Als de rechter aan de stikstofkraan draait...

De Rechtsstaat

Alleen wie deze zomer in een wifiloze woestijn kampeerde kan de bestuurlijke ophef over de stikstofuitspraak van de Raad van State van eind mei zijn ontgaan. Er was een spervuur van berichten over gesneuvelde wegverbredingen en bouwprojecten. Nieuwbouwwijken gingen niet door, Amelisweerd bleef onverwacht behouden omdat ringwegen niet mochten worden verbreed. De mediamantra ‘de Raad van State heeft het verboden’ werd geboren, begeleid door bestuurders en lobbyisten die het daardoor ‘vastlopen van Nederland’ hekelden. Alras bleek half bouwend en ondernemend Nederland getroffen. De provincies telden in totaal 18.000 onzeker geworden projecten, een grootbank becijferde de waarde op 14 miljard. Inmiddels hebben de provincies alle tracé- en bouwvergunningen bij natuurgebieden gestald totdat er duidelijkheid is over stikstofnormen.

Het stikstofvonnis is qua politieke en financiële impact vergelijkbaar met de gaswinning in Groningen, waar de Raad van State in 2015 de eerste beperkingen oplegde. In 2022 gaat het veld helemaal dicht, acht jaar eerder dan voorzien. De rechter leidt, de politiek volgt. De ophef van nu lijkt trouwens een reprise van 2005. Ook toen veroorzaakte de Raad van State een bouwstop door Europese regels voor luchtkwaliteit toe te passen. Nederland zat toen ver boven de norm voor fijnstof. De aanleg van de Tweede Maasvlakte werd onzeker, net als het ADO-stadion. Amsterdam ‘ging op slot’ klaagden wethouders. Miljoenenverliezen dreigden. De oplossing was een ‘programmatische aanpak’ van de luchtkwaliteit. Het ‘salderen' werd uitgevonden – het compenseren van groei hier met beperking elders. Dat zou ook nu uitkomst moeten bieden.

De hoogste bestuursrechter schroomt dus niet om milieu vóór economie laten gaan, indien nodig. Net zo min als de civiele rechter, in de Urgenda zaak. Het rituele verwijt over de te ‘gouvernementele’ Raad van State kan in de prullenbak. Maar Den Haag laat zich steeds verrassen. Er werd haastig een zware commissie ingericht, met oud-minister Remkes aan het hoofd. Kennelijk had geen enkel departement een noodscenario in de la. Het ongemak werd vervolgens op de Raad van State afgereageerd. Terwijl die toch heus niet zelf dat PAS-programma had vastgesteld. Sterker, de Raad van State waarschuwde in 2013 al dat de PAS-wet de milieuregels nóg ontoegankelijker en complexer maakt dan die toen al waren. En dat dit een „risico (vormt) voor een goede toepassing van de Europese regels”. Precies het punt waarop het in mei ook schipbreuk leed.

Minister Cora van Nieuwenhuizen (Verkeer, VVD) vatte de uitspraak op als een technisch probleem waarvoor haar juristen maar een ‘list’ moesten verzinnen. Die uitglijder hoor je nu terug bij de wethouders, boeren en wegenbouwers die hun plannen opnieuw moeten doorrekenen. Het is voor hen vooral ‘papier’, bureaucratie, iets dat ‘opgelost’ moet worden. Heeft Nederland ook niet wat veel natuurgebieden, die ook nog onacceptabel dicht tegen verstedelijking, bedrijfsleven en wegverkeer aan liggen? Het frame verschuift.

Van Nieuwenhuizen had dus moeten uitleggen dat áls de rechter de Staat corrigeert, die vanzelfsprekend buigt. Omdat hier de ‘rule of law’ geldt. Daarom heet het immers ‘rechtsstaat’. Die geldt voor iedereen. Maar de kans om het goede voorbeeld te geven, liet ze lopen. Zij wenste een nieuwe sluipweg. Overigens precies het instinct dat de kern van het Programma Aanpassing Stikstof vormde – dat was feitelijk een constructie om toekomstige milieu-winst alvast uit te kunnen geven aan nieuwe activiteiten.

De advocaat-generaal die het Europese Hof vorig jaar moest adviseren over PAS aarzelde al. In zijn advies was wel een zekere bewondering voor zo’n ingewikkeld Nederlands regelsysteem te lezen. Maar ook kritiek. Veel omgevingsrecht-juristen voelden al nattigheid. Het PAS staat op de helling, zeker toen het Hof van Justitie eind 2018 de maatstaf voor toekomstige lagere stikstofproductie aanscherpte. Die mag je alleen meerekenen als daar ‘geen redelijke wetenschappelijke twijfel’ over is. Die lijn nam de Raad van State over. PAS voldeed niet aan Europese normen. Dat er nu héél veel bouwprojecten op pauze staan, komt dus geheel voor rekening van het kabinet.

Folkert Jensma is juridisch commentator. Twitter: @folkertjensma

Reageren

Reageren op dit artikel kan alleen met een abonnement. Heeft u al een abonnement, log dan hieronder in.