‘Herzie het Europese begrotingspact’

Begrotingsbeleid EU-lidstaten moeten meer budgettaire ruimte krijgen om in tijden van crisis investeringen te doen, aldus een voorstel van het EFB.

Op verzoek van EC-president Jean-Claude Juncker zijn de begrotingsregels onderzocht door de EFB. Die stelt voor de regels te herzien.
Op verzoek van EC-president Jean-Claude Juncker zijn de begrotingsregels onderzocht door de EFB. Die stelt voor de regels te herzien. Foto Virginia Mayo/AP

Terwijl in Frankfurt de Europese Centrale Bank de geldkraan weer opendraaide en president Mario Draghi bijna wanhopig overheden opriep in actie te komen om een recessie af te wenden, ligt in Brussel sinds woensdag een formeel voorstel op tafel om de Europese begrotingsregels drastisch te herzien. Kern van dat plan: stuur stevig op het verlagen van de staatsschuld, pas de maximale toegestane hoogte van extra netto overheidsuitgaven daarop aan én geef lidstaten de ruimte om tijdens recessies extra investeringen te doen die niet meetellen in hun begrotingssaldo.

Deze voorstellen, gedaan door het Europese Begrotingscomité (European Fiscal Board, EFB), proberen mede een antwoord te geven op de vraag die al sinds de financiële crisis van 2008 boven de markten hangt: wie is er verantwoordelijk voor het aanjagen van de economie? De EFB onderzocht op verzoek van de Europese Commissie-president Jean-Claude Juncker de werking van de begrotingsregels, en neemt de ruimte om een vergaand voorstel te doen om die regels te versimpelen én te herzien.

Verandering van het Stabiliteits- en Groeipact, zoals de Europese begrotingsregels sinds 1997 officieel heten, ligt politiek hypergevoelig. Het Pact vormt de basis onder de euro en is ontworpen om de stabiliteit van die munt te waarborgen. Overheden die deelnemen aan de euro moeten hun staatsschuld onder de 60 procent van hun bruto binnenlands product hebben en mogen geen tekort op hun begroting hebben dat hoger is dan 3 procent. Doen ze dat toch, dan riskeren ze in theorie miljardenboetes.

In de loop der jaren is het Pact echter een tandeloze tijger gebleken, omdat landen die de regels overtraden niet werden gestraft. Algemeen wordt het als te complex en intransparant ervaren. Ook zou het goed economisch beleid in tijden van recessies in de weg staan. Diverse landen, met name zuidelijke lidstaten, pleiten voor vergaande versoepeling. Lidstaten als Nederland, Duitsland en Finland willen hooguit de regels versimpelen.

Lees ook: Rentes onder de nul zijn nu voor jaren vastgenageld

Voorkomen van structurele tekorten

Uit een analyse van de EFB blijkt dat veel landen in de jaren na de crises van 2008 en 2012 hard hebben bezuinigd, vooral op overheidsinvesteringen. Algemeen wordt inmiddels aangenomen dat die ingrepen het economisch herstel niet hebben bevorderd. De Europese regels versterkten die reflex, omdat vooral gekeken werd of een land zijn begrotingstekort niet boven de grens van 3 procent van het bbp liet oplopen. Daarom werd gestuurd op het voorkomen van structurele tekorten, zodat er ruimte overbleef om het werkelijke tekort te laten oplopen als het economisch tegenzat.

Dat sturen op de 3-procentnorm heeft nadelen gehad, juist omdat structurele tekorten zo moeilijk in zijn te schatten, stelt Roel Beetsma. De Nederlandse econoom zit in de EFB en schreef mee aan het voorstel. „Een maximale staatsschuld van 60 procent staat nog steeds in ons voorstel. Dit is belangrijk om aan vast te houden, omdat een schuld van die omvang behapbaar blijft voor overheden.”

Maar in plaats van de 3-procentnorm pleit de EFB nu voor een grens aan de zogenoemde netto primaire uitgavengroei: de investeringen minus de rentelasten op de schuld. Die moet bij landen met een hoge schuld onder het potentiële groeiniveau van de economie blijven. Per saldo zal de grens van 3 procent daarmee minder vaak gebroken worden, zo verwacht de EFB.

Belangrijker lijkt daarom het derde grote wijzigingsvoorstel van de EFB: het creëren van investeringsruimte op de begrotingen. In het huidige Pact zit een reeks uitzonderingsgronden op de algemene tekortregels die nogal arbitrair zijn. In plaats daarvan stelt de EFB een algemene ontsnappingsclausule in uitzonderlijk slechte omstandigheden voor, die onafhankelijk is vast te stellen. Ook komt er een ‘Beperkte Gouden Regel’. Beetsma: „Die zorgt ervoor dat bepaalde groeibevorderende overheidsinvesteringen buiten het vastgestelde maximale uitgavenplafond gedaan mogen worden.”

Om te voorkomen dat landen deze Gouden Regel misbruiken om onder de begrotingsregels uit te komen, moeten ook deze overheidsinvesteringen onafhankelijk getoetst worden. Volgens de EFB is het directoraat-generaal Economische en Financiële Zaken van de Europese Commissie daartoe het meest geëigende instituut. Beetsma: „Zij moeten in volstrekte onafhankelijkheid hun analyse kunnen doen en advies geven of investeringen wel of niet voldoen. Het is aan het politieke niveau om te beslissen of ze dat advies daarna volgen.”

De EFB-voorstellen haken aan bij het felle debat over wat te doen bij een nieuwe recessie. De centrale banken faciliteren de groei nu en zullen dat de komende jaren blijven doen. Tegelijk zei ECB-president Mario Draghi in Frankfurt dat overheden met hun begrotingen een veel actievere rol moeten spelen. Hij haalde daarbij het plan van de Nederlandse regering aan, die op Prinsjesdag met een investeringsfonds zou komen. „Nu is de tijd om dat te activeren”, aldus Draghi.

Zaterdag wordt het voorstel van de EFB besproken op een bijeenkomst van Europese ministers van Financiën in Finland. Samen met de analyse van de Europese Commissie, later dit jaar, staat dit garant voor een nieuwe ronde van fel politiek debat over de Europese begrotingsregels.