Beleid moet terug naar de basis: nul extra stikstof

Stikstof Hoe gaat het nieuwe stikstofbeleid eruitzien waarmee het kabinet deze herfst moet komen? De opties op een rij.

De aanleg van de Blankenbergverbinding bij Rotterdam mag na een ‘ADC-toets’ wel doorgaan.
De aanleg van de Blankenbergverbinding bij Rotterdam mag na een ‘ADC-toets’ wel doorgaan. Foto Ginopress

Duizenden veehouderijen, bedrijventerreinen, akkerbouwers en woonwijken: 18.000 projecten worden geraakt door de stikstofuitspraak van de Raad van State, onthulde NRC vrijdag. Het cijfer is afkomstig van een rondgang door het Interprovinciaal Overleg (IPO) langs lokale overheden. Alleen al in een gemeente als Tynaarlo (Drenthe) gaat het om ongeveer 100 projecten.

Het aantal ligt veel hoger dan gedacht werd. Tot nog toe kregen grote projecten – verbreding van snelwegen, nieuwe windmolenparken, de opening van vliegveld Lelystad – de meeste aandacht. Maar dat zijn dus niet de enige: in alle hoeken van het land vragen overheden zich af welke ontwikkeling nog mogelijk is als er tegelijk geen extra stikstof meer mag worden uitgestoten. Welke uitweg is er nog uit die impasse?

1 Voor wat hoort wat

Stikstofuitstoot is slecht voor de natuur, daar is het allemaal om begonnen. In Nederland komt in de meeste natuurgebieden te veel stikstof terecht. „De emmer is al vol. Sterker nog: die is al overstroomd”, vat advocaat Jan Reinier van Angeren van Stibbe samen. „En het probleem is dat bijna overal stikstof vrijkomt. Bij fabrieken, autowegen, verwarming, boerderijen.”

Nieuwe economische activiteiten mogen de natuur niet schaden, dat is al twintig jaar zo geregeld. Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) – ingevoerd in 2015 – bood een afsnijroute. In het PAS mocht voor projecten een voorschot genomen worden op toekomstige verlaging van de uitstoot, zonder dat projecten zelf bijdroegen aan die verlaging. Nu het PAS van tafel is, kan dat niet meer. Eerst aantoonbaar uitstoot verminderen, dan pas bouwen, telen of rijden.

„De gevolgen zijn groot”, zegt advocaat Franca Damen, gespecialiseerd in milieu- en natuurrecht. „Maar de paniek snap ik niet helemaal. Want vóór PAS werden er ook vergunningen verleend.” Die beoordeling moet nu wel terug naar de basis van voor 2015: er mag geen extra stikstof meer de emmer in.

Het is lastig dat binnen één project te regelen. Tenzij je – voorbeeld van Van Angeren – „een all electric-woonwijk bouwt middenin een milieuzone met alleen elektrische auto’s, en alleen elektrisch materieel gebruikt”.

Voor een gemiddeld project – zeg, een nieuwe varkensstal – zal het betekenen dat de initiatiefnemer moet zorgen dat er ergens in de buurt minder stikstof wordt uitgestoten. Bijvoorbeeld door een naburig boerenbedrijf op te kopen en te sluiten. ‘Extern salderen’, zoals het in fraai ambtenarenjargon heet, is sinds de PAS-uitspraak weer toegestaan, maar gemeenten en provincies aarzelen.

Het is lastig uitvoerbaar, zegt Damen, met een ondoorzichtige rekenmethode die aanwijst waar er precies gecompenseerd moet worden. Minister Carola Schouten (Landbouw, CU) kondigde bovendien aan dat ze in de herfst met nieuw beleid komt voor dat salderen. Wordt het strenger? Of juist niet? Gevolg nu: men wacht af.

Lees ook: Stikstofregels raken 18.000 projecten

2 Elders wat natuur erbij

Een andere optie die al vóór het PAS bestond: de ‘ADC-toets’. De vergunningaanvrager kan bij de Raad van State beargumenteren dat een project aan drie eisen voldoet: er is geen alternatief (A), er is een ‘dwingende reden van groot openbaar belang’ (D) en er vindt natuurcompensatie plaats (C). In PAS-tijden werd de ADC-toets zelden gebruikt: deze was niet nodig, omdat vrijwel alle projecten werden toegestaan. Maar de toets bestaat nog steeds, en een terugkeer lijkt onvermijdelijk.

Lang niet elk project zal gered zijn met een ADC-toets. Dat zit hem vooral in het dwingende openbare belang. „Bij sommige woningbouwprojecten krijg je dat misschien wel rond”, zegt Marieke Kaajan, partner bij advocatenkantoor ENVIR en gespecialiseerd in bestuursrecht en natuurbeschermingsrecht. „Dat hangt waarschijnlijk ook van de grootte van het project af. Met drie woningen krijg je eerder de vraag: waarom moeten ze precies dáár?”

Juristen verwachten dat grote infrastructuurprojecten het vaakst een fiat krijgen via de ADC-toets. Hier is ook de meeste jurisprudentie over. Zo mocht de Blankenburgverbinding (bij Rotterdam) van de Raad van State gebouwd worden na de toets. In Veldhoven gold dat in juli voor de verbreding van de Kempenbaan.

Ter compensatie (C) hoefde die laatste gemeente slechts circa een vijfde van een voetbalveld natuur te creëren, omdat de hoeveelheid stikstof door het plan maar „gering” zou toenemen, aldus de Raad van State.

Lees ook: Plots zijn al die bouwprojecten onzeker

3 Nederland raakt vol

„Als we echt iets willen veranderen, moeten we iets doen aan de stikstofuitstoot”, zegt Franca Damen. De stal van de buurman opkopen, een geplande woonwijk verplaatsen zodat die verder weg ligt van een natuurgebied, postzegels vrijmaken voor de planten en de dieren. Het kan allemaal, maar het kost geld en ruimte. En na PAS lijkt iedereen pas echt wakker geschud, zegt ze. Ook in sectoren waar weinig over stikstof gesproken werd, zoals in de woningbouw, is ineens iedereen alert: schiet de natuur er genoeg mee op? Het is zelfs niet uitgesloten dat er rechtszaken gevoerd zullen worden over vergunningen die in het verleden met PAS in de hand verleend zijn. „Ik kan me voorstellen dat je de maximumsnelheid terugbrengt naar 100 kilometer per uur”, zegt Van Angeren van Stibbe. „En misschien zijn er nog ergens anders quick wins te halen. Maar je kunt niet eindeloos zo doorgaan.”

Iedereen kijkt nu naar de commissie onder leiding van oud-VVD-minister Johan Remkes. Hij zou begin september met een eerste advies komen om prioriteiten te stellen voor de stikstofaanpak, maar dat advies is uitgesteld tot na Prinsjesdag.

Het is een belangrijk advies, want het gaat over bijna alles wat we in Nederland ondernemen. Over de veehouderijen met hun mest, over de auto’s en de vliegtuigen, over de schoorstenen van hoogovens, kolencentrales en raffinaderijen. Over actviteiten die tegelijkertijd de volksgezondheid en het klimaat schaden. De PAS-uitspraak gaat strikt genomen alleen over zo’n 160 door Europa aangewezen natuurgebieden en -gebiedjes, van De Plateaux aan de grens met België tot de Waddenzee. Maar het stelt het kabinet voor fundamentele keuzes over ecologie en economie.