Plots zijn al die bouwprojecten onzeker

Programma Aanpak Stikstof De gevolgen van de ‘stikstofuitspraak’ van Raad van State zijn enorm. Huizen, bedrijfsterreinen, wegen: komen ze er nog?

De rijksweg A27 ter hoogte van het landgoed Amelisweerd. Na de ‘stikstofuitspraak’ van de Raad van State mag de verbreding van deze weg niet doorgaan.
De rijksweg A27 ter hoogte van het landgoed Amelisweerd. Na de ‘stikstofuitspraak’ van de Raad van State mag de verbreding van deze weg niet doorgaan. Foto Irvin W. van Hemert

Geen bredere A27 bij Utrecht. Geen windturbines op een bedrijventerrein in Delfzijl. Geen recreatiepark bij het voormalige vliegveld Twente.

Afgelopen woensdag werd voor het eerst duidelijk hoe groot de gevolgen voor Nederland zijn van de ‘stikstofuitspraak’ van de Raad van State. Eind mei oordeelde de hoogste bestuursrechter dat de aanpak van stikstofoverlast in Nederland in strijd is met Europese natuurbeschermingsregels. Het ‘Programma Aanpak Stikstof’ (PAS) is niet voldoende om de natuur in Nederland te beschermen tegen de schadelijke invloed van stikstof, oordeelde de hoogste bestuursrechter.

Wie in de buurt van een natuurgebied een stal wilde uitbreiden, een weg wilde aanleggen of een woonwijk wilde bouwen, kon tot voor kort volstaan met een ‘stikstofcompensatieplan’ dat uitlegde hoe de uitstoot van stikstof zou worden gecompenseerd. Maar zo’n plan is volgens de Raad van State niet genoeg om de honderdzestig zogenoemde Natura 2000-gebieden te beschermen tegen stikstof.

De impact van de uitspraak is groot. Jaren is er gesteggeld over de verbreding van de A27 bij het landgoed Amelisweerd – en plots mag de bouw niet doorgaan. Net als in Delfzijl en bij het vliegveld in Twente oordeelde de Raad van State dat op basis van de eigen stikstofuitspraak van eind mei.

Lees ook: Streep door omstreden verbreding snelweg A27 rond Utrecht

Hier zal het niet bij blijven. Van honderden bouwprojecten is de toekomst plots onzeker. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft eerder deze maand alle gemeenten aangeschreven met de vraag of zij last gaan krijgen van de stikstof-uitspraak. Van de 355 gemeenten hebben er 170 gereageerd. Driekwart vreest ernstige consequenties.

Bestemmingsplannen en vergunningen worden opnieuw tegen het licht gehouden. Volgens een woordvoerder van Transport en Logistiek Nederland is de aanleg van tal van wegenprojecten inmiddels stilgelegd als gevolg van de uitspraak. En veel gemeenten vrezen dat zelfs de bouw van nieuwe woninglocaties of de aanleg van industrieterreinen gevaar loopt.

In Tilburg bijvoorbeeld. De geplande aanleg van twee bedrijventerreinen dreigt er spaak te lopen. Buurtbewoners die tegen het bedrijventerrein zijn hebben de verantwoordelijk wethouder inmiddels gemaand uit te zoeken of de aanleg leidt tot extra stikstof-uitstoot in nabijgelegen natuurgebieden. De gemeente weet niet of dat zo is. En zo ploeteren tal van gemeenten de zomer door.

Betekent dit écht het einde van talloze infrastructuur- en bouwprojecten? Juristen die NRC sprak, zien verschillende juridische ‘geitenpaadjes’ die de overheid kan bewandelen als het projecten wil doorzetten. Zo zullen sommige (kleinere) plannen wellicht zo weinig stikstof uitstoten dat je kunt beargumenteren dat een natuurgebied er niet door wordt aangetast.

Ook een optie: ervoor zorgen dat elders minder stikstof wordt uitgestoten, zodat de snelweg, de stal of de woonwijk tóch aangelegd kan worden zonder dat het Natura 2000-gebied te maken krijgt met méér uitstoot. Hoewel een enkele jurist twijfelt of deze compensatie-methode legaal is – als een gebied al te veel belast wordt door stikstof zou een gelijkblijvende hoeveelheid óók niet zijn toegestaan – wordt doorgaans aangenomen dat dit wel mogelijk is.

In de praktijk zou deze aanpak vooral neerkomen op het inkrimpen van de veestapel. De agrarische sector is veruit de grootste uitstoter van stikstof: alleen de melkveehouderij produceert al 60 procent van de totale uitstoot, blijkt uit CBS-cijfers. Krimp je de veestapel in, dan neemt ook de stikstofbelasting van natuurgebieden af – en kun je dus een bouwproject laten doorgaan. Maar inkrimpen van de veestapel ligt in de Tweede Kamer erg gevoelig.

Een andere optie om bouwprojecten door te zetten is ingewikkelder. Je kunt een project door laten gaan als het slaagt voor de zogenoemde ‘ADC-toets’: die vereist dat er geen alternatieven zijn voor het bouwproject, er dwingende redenen zijn van ‘openbaar belang’, en de aantasting van de natuur wordt gecompenseerd. De Raad van State toetst die argumenten. „Daarmee moet je het bouwproject inhoudelijk motiveren”, vertelt Marieke Kaajan, partner bij advocatenkantoor ENVIR en gespecialiseerd in bestuurs-en natuurbeschermingsrecht. Het handige van het Programma Aanpak Stikstof was dat er nauwelijks inhoudelijke motivatie nodig was, en dus ook geen ADC-toets.

Grote villa

De vraag is nu wanneer de overheid zo’n goede reden heeft, zegt advocaat Kaajan. „Als je toevallig een grote villa wil bouwen, dan kan dat prima op een andere plek.” Ook voor de agrarische sector schat ze de situatie somber in. „Waarom is het noodzakelijk dat een agrariër nóg een stal bouwt, en waarom op deze plek?” Alleen al in Overijssel, de provincie met de meeste Natura 2000-gebieden, zijn 185 vergunningstrajecten voor agrarische bedrijven voorlopig stopgezet.

De kans van slagen is waarschijnlijk groter bij grote infrastructuurverbindingen. Bij de Blankenburgtunnel – een snelweg onder de Nieuwe Waterweg ten westen van Rotterdam – heeft de overheid al een ADC-toets uitgevoerd. Kaajan: „Je kon daar beargumenteren dat het havengebied op dit moment maar op één manier bereikbaar is, en dat er een tweede uitvalsroute moet zijn, ook voor de veiligheid.”

Dat soort argumenten zijn vermoedelijk ook te verzinnen voor veel andere infrastructuurprojecten, denkt Kaajan, zoals de railterminal bij het Gelderse Valburg. Woningbouw is weerbarstiger. „Als het echt belangrijk is voor een stad kan je het bouwplan misschien wel motiveren. Maar meestal gaat het om projecten van twintig, dertig woningen. Die kunnen misschien best ergens anders.”