Het langzame sterven van een internationaal akkoord

Iran De Iran-deal uit 2015 stond voor minimale nucleaire activiteit en een eind aan westerse sancties. Vier jaar later zijn er weer sancties, is er crisis in de Straat van Hormuz en doemt het schrikbeeld weer op van een Iraans atoomwapen.

Wenen, 14 juli 2015: EU-buitenland vertegenwoordiger Federica Mogherini met de ministers van Buitenlandse Zaken van Duitsland, Iran, het VK en de VS presenteren het nucleaire akkoord met Iran na jaren onderhandelen. John Kerry, uiterst rechts, had tijdens een pauze in de besprekingen eerder dat voorjaar een fietsongeluk gehad.
Wenen, 14 juli 2015: EU-buitenland vertegenwoordiger Federica Mogherini met de ministers van Buitenlandse Zaken van Duitsland, Iran, het VK en de VS presenteren het nucleaire akkoord met Iran na jaren onderhandelen. John Kerry, uiterst rechts, had tijdens een pauze in de besprekingen eerder dat voorjaar een fietsongeluk gehad. Foto Leonhard Foeger/Reuters

Nucleaire experts, diplomaten en politici lopen al maanden hoofdschuddend langs het ziekbed op en neer. De toestand is kritiek. Eigenlijk weet iedereen het, maar niemand durft het hardop te zeggen: de wereld is getuige van de doodsstrijd van een bijzonder internationaal akkoord.

In 2015 kwam Iran met de wereldgemeenschap een deal overeen. Iran zou zijn nucleaire activiteiten tot een minimum beperken. In ruil daarvoor zouden de Verenigde Staten en de Verenigde Naties sancties die de Iraanse economie afknepen, opheffen. Het was de kroon op twaalf jaar onderhandelen.

Vier jaar later gaat Iran weer gebukt onder Amerikaanse sancties en voert Teheran zijn nucleaire activiteiten systematisch op. Het nucleaire akkoord is pas dood als het dood wordt verklaard, maar de ruil die er aan ten grondslag ligt, werkt nu niet. Heel in de verte doemt weer het schrikbeeld op van een Iraans atoomwapen.

De doodsstrijd gaat gepaard met een crisis in de Straat van Hormuz, de zee-engte die de Perzische Golf verbindt met de Golf van Oman en die essentieel is voor de doorvoer van olie. Zes olietankers waren er de afgelopen weken het doelwit van aanslagen.

De VS zeggen zeker te weten dat Iran daar verantwoordelijk voor is. Iran ontkent, maar haalde wel een peperduur onbemand Amerikaans vliegtuig, formaatje Boeing, uit de lucht. De VS stonden op het punt terug te slaan, totdat president Trump, naar eigen zeggen, zijn militairen terugfloot.

De VS willen nu dat bondgenoten, waaronder Nederland, marineschepen naar het gebied sturen om de koopvaardij te beschermen – en om spierballen te tonen. Donderdag kwam het tot een confrontatie tussen drie Iraanse en twee Britse schepen. De Iraniërs hinderden de doorvaart van de Britse tanker British Heritage, en weken pas toen het Britse fregat HMS Montrose tussenbeide kwam.

Europeanen willen het akkoord niet kwijt: ze zien niet hoe dat bijdraagt aan stabiliteit

Veiliger wereld

Het was drie uur ’s ochtends, 14 juli 2015. Na twee doorwaakte nachten haalden diplomaten en ministers in Wenen opgelucht adem. Er was een akkoord! De Amerikaanse president Barack Obama twitterde dat er een „belangrijke stap was gezet op weg naar een veiliger wereld”.

Zijn minister van Buitenlandse Zaken John Kerry vertelde die ochtend op een persconferentie dat hij na Vietnam politiek actief was geworden om oorlog te voorkomen. Daarom was dit akkoord voor hem zo belangrijk. Iedereen applaudisseerde. Ook Kerry’s Iraanse collega Javad Zarif, de man met de kraagloze overhemden. De wereldvrede had een goede dag, evenals de Iraanse middenklasse, die zich mocht verheugen op economische voorspoed.

Het historische document droeg een weinig poëtische naam: Joint Comprehensive Plan of Action, beter bekend als het JCPOA. Twaalf jaar was er over gesproken in twintig onderhandelingsrondes in verschillende landen.

In eerste instantie wilde het gesprek niet vlotten. Pas nadat in 2013 de gematigde Hassan Rohani in Iran president werd kwam er schot in de zaak. Het leeuwendeel van het werk werd verzet in de loop van 2015 in hotel Beau-Rivage Palace in Lausanne. Op het hoogtepunt van de gesprekken zaten alle 160 kamers vol diplomaten. Het deftige hotel ging met laptops en pizza-dozen steeds meer lijken op een studentenhuis, zei een Duitse diplomaat later in een BBC-documentaire over de onderhandelingen.

Lees ook: Alles wat je moet weten over de Straat van Hormuz

De delegaties probeerden elkaar te vertrouwen – de VS en Iran hadden al 35 jaar geen normale relatie met elkaar. De Amerikaanse en Iraanse hoofd-onderhandelaars werden grootouder terwijl ze in Lausanne waren. Ze wisselden videobeelden van de baby’s uit. Een enkele keer aten de delegaties samen. De Iraniërs hadden een eigen eetzaal waar geen alcohol werd geschonken.

Een échte vertrouwensrelatie werd het niet. Op een dag stonden ministers en diplomaten opeens op balkons met elkaar te praten. De onderhandelingen zouden worden afgeluisterd.

De deal van 14 juli 2015 was een afspraak tussen Iran, de permanente leden van de VN-Veiligheidsraad (VS, China, Rusland, Frankrijk, VK), aangevuld met Duitsland en de Europese Unie. De VS waren uiteraard de belangrijkste tegenpartij voor Iran, maar Europa investeerde veel energie en goodwill.

Het applaus in Wenen mag niet verhullen dat het verdrag in essentie is gebaseerd op wederzijds wantrouwen. Iran moest bijna 90 procent van zijn uraniumvoorraad afstaan en het leeuwendeel vernietigen van de centrifuges, nodig voor de verrijking. De buitenwereld zou de Iraanse denuclearisatie geregeld met inspecties controleren. Sancties zouden worden opgeschort en dan pas worden afgeschaft.

Iran hield woord. Keer op keer rapporteerden inspecteurs van het Internationaal Atoomenergie Agentschap dat Iran zijn atoomprogramma ontmantelde. Sancties werden opgeheven, westerse bedrijven gingen weer handel drijven met Iran.

Maar Iran ging niet aan de leiband van het Westen lopen. Het steunt de Libanese terreurbeweging Hezbollah, het steunt de rebellen in Jemen en het schaarde zich aan de kant van Assad in Syrië. En Iran ontwikkelde raketten.

En toen kwam Trump

Eind 2016 waren er weer verkiezingen, nu in de VS. Donald Trump had een hekel aan het akkoord en trok de VS vorig jaar terug uit de overeenkomst. Iran was een gevaar voor de regio en het JCPOA een blunder van zijn voorganger, vond hij. Bovendien heeft het verdrag een looptijd van maar vijftien jaar.

Trump wil een nieuwe deal. Met een beleid van „maximale druk” probeert hij Iran terug te krijgen aan de onderhandelingstafel. In 2017 zou het Witte Huis meerdere keren hebben geprobeerd Rohani te verlokken tot een gesprek. In 2018 voerden de Amerikanen weer sancties in. De maatregelen treffen niet alleen Amerikaanse bedrijven, maar álle bedrijven die zaken doen met Iran. Dit voorjaar kneep Trump de Iraanse oliehandel met sancties nog verder af.

De wereldvrede had een goede dag, toen het verdrag er kwam

Iran reageerde verontwaardigd, en zocht hulp bij resterende verdragspartners, met name Europa. Zij moesten ervoor zorgen dat Iran de economische ruimte krijgt die het verdrag belooft – Iran had immers gedaan wat het moest doen. Iran had het morele gelijk aan zijn kant.

De Europeanen willen het akkoord niet kwijt. Ze zien niet in hoe het afschieten van de deal kan bijdragen aan stabiliteit in het Midden-Oosten. De EU wil bovendien graag zakendoen met Iran. En is ook wel trots op het verdrag – het bewijst dat praten helpt, dat soft power ertoe doet.

Maar de Europeanen déden vrijwel niets om Iran te helpen. Pas na maanden werd een mechanisme in het leven geroepen dat het voor bedrijven mogelijk moest maken handel te drijven met Iran zonder door Amerikaanse sancties te worden getroffen. Het was te weinig en te laat. Irans geduld raakte op.

Nu stijgt de spanning met de dag. Iran hindert de koopvaardij in de Golf. De VS hebben de dreiging beantwoord met het zenden van schepen, vliegtuigen en extra militairen. Het neerhalen van de drone beantwoordden de VS door de hoogste geestelijk leider Ali Khamenei op een sanctielijst te zetten. Het dreigement om ook Irans hoogste diplomaat Zarif met sancties te treffen is nog niet uitgevoerd.

Intussen speelt Iran ook hoog spel door systematisch afspraken uit het verdrag te schenden. Een te forse overtreding zou een militaire reactie van de VS kunnen uitlokken en de Europeanen alsnog in het Amerikaanse kamp kunnen duwen. Is de overtreding niet fors genoeg, dan bestaat de kans dat de status quo gehandhaafd blijft. Ook niet aantrekkelijk, want Iran staat op dubbel verlies: geen atoomprogramma, wel sancties. Teheran heeft aangekondigd elke zestig dagen een nieuwe overtreding te zullen begaan.

Trump, op zijn beurt, houdt vast aan zijn strategie van maximale druk. Maar de kans dat hij Iran zo tot nieuwe onderhandelingen en dus een betere deal kan dwingen, is niet groot. Het toonaangevende Amerikaanse vakblad Foreign Affairs vroeg 75 diplomaten en experts in tien landen of Trump Iran aan tafel kan krijgen. Minder dan 20 procent van de experts gelooft in Trumps strategie: een nieuwe deal vereist diplomatie, en Trump doet er juist alles aan diplomatie te belemmeren.

En Europa? Europa zit al een jaar klem tussen Washington en Teheran. Het zei een zelfstandige koers te willen varen, maar veel leverde dat nog niet op. De Franse president Macron belde vorig weekend een uur met Rohani en stuurde deze week een gezant naar Teheran. Macron heeft zichzelf tot maandag 15 juli gegund om een nieuw diplomatiek initiatief van de grond te krijgen.

De doodsstrijd van het verdrag is dus nog niet gestreden. En in theorie behoort ook wederopstanding tot de mogelijkheden. De prognose wordt weliswaar steeds slechter, maar zolang Iran verdragsschendingen nog luidkeels aankondigt en niet in het geniep doorvoert, is er hoop.