Foto Kees van de Veen

‘De politiek is nu te veel gericht op oppakken van fraudeurs’

Interview | Sociale zekerheid Socioloog Paulien de Winter keek naar de praktijk bij uitvoeringsinstanties als het UWV en het verschil met wat de wet voorschrijft. Ze pleit voor meer ruimte. „Medewerkers weten heel goed hoe ze mensen aan het werk moeten krijgen.”

Bestraffen of door de vingers zien: een werkzoekende die in een korte broek met bloemetjesmotief op een sollicitatiegesprek verschijnt? De wet zegt: wie zich als uitkeringsgerechtigde niet ‘gepast’ kleedt, mag door de sociale dienst gekort worden op zijn of haar (bijstands)uitkering.

Maar wat als blijkt dat de werkzoekende geen lange broek zonder vlekken en gaten meer had, en daarom besloot in een weliswaar korte, maar óók schone broek te solliciteren?

Dit is geen fictief voorbeeld. Promovenda Paulien de Winter hoorde van het voorval bij één van de vijf uitvoeringsinstanties waar ze de afgelopen vijf jaar onderzoek deed. Deze donderdag promoveert ze aan de Rijksuniversiteit Groningen op het resultaat van dat onderzoek: Tussen de regels – een rechtssociologische studie naar handhaving in de sociale zekerheid. Ze bestudeert daarin de ruimte die er nogal eens zit tussen wat de wet voorschrijft en wat werknemers van uitvoeringsinstanties in de praktijk besluiten te doen.

De Winter (29) keek mee bij drie gemeenten – die zijn verantwoordelijk voor uitvoering van de Participatiewet en daarmee voor uitkering van bijstand en handhaving van de regels daarvoor – en bij twee locaties van het UWV. Deze instantie moet werklozen weer aan werk helpen, en keert onder meer de werkloosheidsuitkering (WW) uit.

Dat laatste gaat vaak goed. Om preciezer te zijn: in 98,8 procent van de gevallen. Maar het gaat ook wel eens pijnlijk fout. Zo bleek een flink aantal Oost-Europeanen langdurig onterecht WW te hebben ontvangen, onthulde Nieuwsuur vorig jaar. Ze hadden in Nederland gewerkt, waren allang weer naar het buitenland vertrokken, of hadden zélf ontslag genomen – en dan heb je geen recht op een uitkering. Uit een ander onderzoek van hetzelfde tv-programma bleek dat ook gedetineerden, in wier levensonderhoud de staat al voorziet, ten onrechte een werkloosheidsuitkering ontvingen.

Reden voor minister Wouter Koolmees (Sociale Zaken, D66) onderzoek in te stellen naar de gang van zaken bij het UWV. De resultaten daarvan stuurde hij eind juni naar de Tweede Kamer. Fraude blijft soms onopgemerkt, omdat de werkwijze bij het UWV te ‘procesmatig’ is, bleek daaruit. Personeel gaf aan te weinig tijd of mogelijkheden te hebben om vermoedens van fraude verder te onderzoeken.

Minister Koolmees liet na een serie incidenten uitzoeken hoe het UWV omgaat met fraudesignalen. Het UWV let meer op ‘het proces’ dan op fraude

Herkende u dat ook in uw eigen onderzoek?

De Winter: „Ja. Bij het UWV wordt erg op cijfers gestuurd. Er moet een bepaald aantal gesprekken worden gevoerd, zoveel evaluaties gedaan, zoveel maatregelen en boetes worden opgelegd. Het werk wordt daardoor een stuk administratiever: als we dit afvinken, dan is het goed.

„Al is het overigens niet zo dat medewerkers per definitie niet alert op fraude zijn. Medewerkers dóén wel meldingen, maar die komen dan bij andere afdelingen terecht, die soms zelfs in andere gebouwen zitten. Daar kan wrijving ontstaan: ‘Geef ik een signaal, hoor ik er niks van terug.’

„Bij een van de sociale diensten waar ik meeliep, zat de sociaal rechercheur, degene die verantwoordelijk is voor het opsporen van fraude, gewoon op de afdeling. Daar was veel meer onderling contact. Medewerkers stapten gemakkelijker op hem af met vermoedens: ‘Hé, hier klopt volgens mij iets niet, moeten we dat niet verder onderzoeken?’”

De politiek legt nu de nadruk op opsporen en beboeten van fraudeurs. Luisteren diensten daarnaar?

„Beleid vanuit de politiek is een soort golfbeweging, regels worden steeds weer aangepast. Sommige medewerkers gaan daar wel in mee, anderen trekken duidelijk hun eigen plan. Natuurlijk zien ze het belang van uniformiteit, maar tegelijkertijd denken ze: wat ik doe, dat werkt.

„Het hangt ook erg af van het management. Bij één dienst waar ik meeliep, werd sterk gestuurd op uitstroom. De dienst was erg gericht op de korte termijn, mensen moesten zo snel mogelijk de bijstand uit. Het idee: als je nu een baantje als vakkenvuller kunt krijgen, moet je dat gaan doen. Dat is in lijn met het beleid uit Den Haag. Terwijl bij een andere dienst de focus juist meer op de lange termijn lag. Daar investeren ze bijvoorbeeld eerder in een opleiding, zodat je bij wijze van spreken voor de rest van je leven uit de bijstand bent.”

Kwam u dat soort verschillen veel tegen?

„Een verschil kan al in heel kleine details zitten. Bij het UWV moet je je activiteiten in het kader van je sollicitatieplicht op tijd en in de juiste online map doorgeven. Doe je dat verkeerd en heb je een strenge medewerker tegenover je, dan krijg je meteen een maatregel opgelegd. Een flexibeler iemand zal misschien oordelen: de intentie was goed, kan een keer gebeuren.”

Idealiter, zegt De Winter, gebeurt handhaven volgens een soort ‘handhavingspiramide’, waarin de handhaver steeds strenger optreedt of straft. Zo benader je mensen die zich wel aan de regels wíllen houden (maar misschien wel eens een fout maken) niet te streng, en bewaar je de harde maatregelen voor de echte fraudeurs.

Maar: dan moet de ruimte voor handhavers om naar eigen inzicht te handelen wel groter zijn dan nu, bepleit De Winter in haar proefschrift. „De meeste medewerkers die ik tegenkwam zijn echte professionals, die goed weten wat werkt. Als een soort diplomaten schipperen ze tussen wat de politiek wil, wat de organisatie wil en wat de klant wil.”

De ‘klant’ is het instantie-jargon voor werkloze of uitkeringsontvanger. „Medewerkers weten heel goed hoe ze klanten gemotiveerd en aan het werk moeten krijgen.”

Helpt die nadruk vanuit de politiek op opsporen en beboeten van fraudeurs dan niet zo?

„De politiek is nu te veel gericht op oppakken van fraudeurs, de 9 tot 11 procent van de mensen die frauderen. Het grootste deel van de mensen met een uitkering is welwillend. Het is goed dat vanuit Den Haag de regels bepaald worden, maar dat zou moeten gebeuren met meer oog voor de praktijk en de mensen die de regels uitvoeren.”