Albanese asielzoekers keren via Rotterdam Airport terug naar Albanië, mei 2016.

Merlin Daleman

Hoe uitgeprocedeerde asielzoekers uitstel zoeken met medische procedure

Vluchtelingen Het kabinet wil uitgeprocedeerde asielzoekers sneller uitzetten. Maar zij doen een beroep op uitstel om gezondheidsredenen, ook als ze niet heel ziek zijn.

Zeravan Sharif (43) zit op een bankje voor het graf van zijn moeder op de begraafplaats in Soest. Het graf staat vol verse bloemen. De Koerdische vrouw overleed een jaar geleden plotseling. Ze was 79. Zeravan denkt dat ze is overleden vanwege de zorgen om hem, haar jongste zoon. Van al haar negen kinderen, zes wonen er in Nederland, niemand meer in Irak, is hij de enige zonder verblijfspapieren. Alleen Sharif moet terug naar het land dat het hele gezin ontvluchtte.

Kan de asiel- en uitzetprocedure korter en efficiënter? Met die vraag stuurde het kabinet vorig jaar een onderzoekscommissie op pad. Het onderzoek volgde na maandenlange ophef over de procedure rond Armeense gezinnen, de kinderen Lili en Howick in het bijzonder, die na lang verblijf in Nederland het land uit dreigden te worden gezet. Een kortere procedure zou dergelijke drama’s voorkomen. Mensen zouden zich minder hechten aan Nederland en de band met hun vaderland zou nog sterk zijn.

Begin juni publiceerde de onderzoekscommissie onder leiding van oud-topambtenaar Richard van Zwol haar bevindingen. Hoofdconclusie: de asielprocedure kan niet korter, maar de uitvoering door onder meer de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND), kan wel sneller en efficiënter.

NRC deed zelf ook onderzoek. De krant richtte zich op een wetsartikel waarbij veel vertragende factoren samenkomen: artikel 64 van de Vreemdelingenwet. Die geeft uitgeprocedeerden en hun gezinnen de kans al dan niet tijdelijk in Nederland te blijven als ze te ziek zijn voor uitzetting. Ze krijgen ook ‘uitstel van vertrek’ als een medische noodsituatie dreigt zonder behandeling in het land van herkomst. Gemiddeld krijgen vier- tot zevenhonderd mensen per jaar dat uitstel, ruwweg een derde van het totaal aantal afgehandelde aanvragen.

Artikel 64 maakt duidelijk waarom het zo lastig is om mensen sneller uit te zetten, zoals ook de net aangetreden staatssecretaris Broekers-Knol (Asiel, VVD) deze week nog zei te willen. Tal van betrokkenen vertragen het proces op verschillende manieren – zonder dat dit hun bedoeling is.

Uitgeprocedeerden gebruiken met hulp van advocaten artikel 64 om toch in Nederland te blijven. Dat doen ze als ze heel ziek zijn, maar ook als ze niet heel ziek zijn. Advocaten erkennen oneigenlijk gebruik van de procedure door wanhopig geworden uitgeprocedeerden. Vorig jaar kwamen gevallen van fraude aan het licht onder met name Armeense uitgeprocedeerden.

Zorgverleners kijken naar de patiënt die voor hen staat, niet naar de lengte van diens procedure. Zij willen vooral dat getraumatiseerde asielzoekers goede psychische hulp krijgen, ook als dat veel tijd kost.

Europese rechters spelen ook een rol. Zij zijn het wetsartikel dat uitgeprocedeerden binnen Europa recht tot uitstel van vertrek geeft op medische gronden, ruimer gaan uitleggen. Goede zorg moet volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in het thuisland niet alleen aanwezig zijn, maar ook toegankelijk. „Een peperdure privé-kliniek waar een berooide asielzoeker nooit terecht zal kunnen, is niet meer voldoende”, zoals asiel-advocaat Sjoerd Thelosen zegt, bestuurslid van de Vereniging Asieladvocaten en -Juristen Nederland (VAJN).

Door de Europese jurisprudentie gingen Nederlandse rechters de laatste twee jaar afgewezen aanvragen alsnog honoreren. In reactie op de verruiming kwamen er nieuwe eisen. Daarbij moet de aanvrager van uitstel aantonen dat hij of zij de medische zorg in het land van herkomst echt niet zelf kan betalen.

Tot slot is er de onbekende en verrassende rol van commerciële partijen zoals alarmcentrales en verzekeraars. De IND vraagt deze commerciële partners of er geschikte medische voorzieningen zijn in Armenië, Afghanistan, Sierra Leone of andere landen van herkomst. Soms leiden deze adviezen tot nieuwe procedures bij de bestuursrechter waardoor zieke uitgeprocedeerden langer in Nederland kunnen blijven.

Deel I: Bij de advocaat

Een beroep op artikel 64 kan zonder advocaat, en is kosteloos. Het aanvraagformulier is voor iedereen van de site van de IND te downloaden.

Veel asiel-advocaten doen beroep op artikel 64. Ze hebben vaak smekende uitgeprocedeerden tegenover zich die ze veelal tegen geringe kosten of zelfs gratis helpen. Maar artikel-64-zaken leveren advocaten natuurlijk ook geld op, zo’n 1.200 euro aan overheidsvergoedingen (‘toevoegingen’) bijvoorbeeld bij een beroepszaak en een verzoek om uitstel van uitzetting.

De Utrechtse raadsman Christian van Dijk heeft honderden artikel-64-zaken gedaan. Hij is ook de advocaat van Zeravan Sharif uit Irak. Momenteel heeft hij vijf zaken lopen. Hij zet zich in voor een groep die geen toegang heeft tot de zorg: uitgeprocedeerden die onverzorgd rondzwerven. „Hooguit en met veel geluk kunnen ze een verklaring van een huisarts krijgen. De onverzekerden hebben nergens recht op.”

Hem treft het vaakst de „heftige” situatie waarin zijn cliënten verkeren. Zoals Zeravan Sharif die „ernstige suïcidale gedachten” heeft en voor wie hij al sinds 2015 bezig is. Zijn aanvraag werd afgewezen door de rechter omdat hij „thans” geen suïcidale gedachten zou hebben. Dat onrecht motiveert hem. „Hij is gevlucht voor het regime van dat land. Hoe kun je in het hol van de leeuw succesvol worden behandeld? Psychische klachten worden vaak onderschat.”

Het gebruik van artikel 64 is de laatste jaren opgerekt, zegt hij. „Asielaanvraag mislukt? De medische procedure is te proberen. Het geeft lucht, zeker als er kinderen zijn.”

Moet hij als advocaat niet meer tegengas geven? Bijvoorbeeld als de cliënt zijn gezondheidsklachten overdrijft of simuleert? In een rapport van Solid Road, een organisatie die onder meer Armeniërs begeleidt bij terugkeer, klaagden hulpverleners over fraude door Armeense uitgeprocedeerden die er alles aan doen om in Nederland te blijven.

Van Dijk: „Een advocaat kan niet beoordelen of iemand over zijn ziekte liegt. Ik ben geen arts. Ze hebben recht op juridische hulp bij zo’n procedure.” Hooguit de staat kan bedrog blootleggen, vindt hij. „Door een medische check aan het begin van de asielprocedure. Een arts kan in een half uur vaststellen wat de medische toestand is.”

De cliënten van de Rotterdamse GGD-verpleegkundige Barbara Troost horen vrijwel nooit „nee” als ze het ziekenhuis vragen een beroep te doen op artikel 64. De uitgeprocedeerden die Troost behandelt, zijn zeer ernstig ziek. „Dan heb ik het over een herseninfarct, kanker, zeer ernstig psychisch lijden. Voor minder ernstige klachten vraagt het ziekenhuis of het verpleeghuis het niet aan, dat geeft valse hoop.”

Het gaat om mensen die al tien, twintig, soms dertig jaar illegaal in Nederland verblijven. „Ze hebben hard gewerkt. Door het straatleven slijt hun lichaam vaak sneller.”

Als ze beter zijn, moeten ze alsnog terug. „Soms vinden mensen het fijner om in hun eigen land te sterven”, zegt Troost. „Soms blijven ze te ziek. Dan mogen ze alsnog blijven. Laatst overleed een oude Chinese dame een week nadat ze haar verblijfsvergunning kreeg.”

Zeravan Sharif vluchtte in 1999 uit Erbil naar Nederland. Saddam Hussein was aan de macht. Zijn Koerdische vader was in 1986 opgepakt en gedood. Sharif was toen tien jaar. Zelf zat hij in de gevangenis wegens politieke activiteiten van zijn broer. „Ik heb als kind te veel gezien”, zegt hij. „Ik zag dat de buurvrouw gewond raakte, ik zag haar kinderen schreeuwen. Niemand kon mij uitleggen waarom. Ik was altijd bang. Dat ben ik in Nederland gebleven.”

Lees ook: Aanvragen voor verlengd verblijf op medische grond zijn belangrijke oorzaak trage procedures

Deel II: Bij de psychiater

Vorig week nog lag er een patiënt schreeuwend op de parkeerplaats, vertelt psychiater Rembrant Aarts in zijn kantoor in Diemen. „Ze was het contact met de realiteit volkomen kwijt”, vertelt hij. „We hebben de politie moeten bellen, al doen we dat liever niet. Met politie hebben de patiënten in hun eigen land meestal geen goede ervaringen.”

Aarts werkt bij Stichting Centrum ’45 waar honderd tot tweehonderd asielzoekers en uitgeprocedeerden zich jaarlijks melden voor een consult over hun psychische klachten. Vaak nadat ze een artikel-64-procedure zijn begonnen. De diagnose is vaak een post-traumatische stress-stoornis. Behandelingen duren een paar weken tot meer dan een jaar. Het belang van de patiënt staat voor de zorgverlener voorop, niet de duur van de procedure.

Getraumatiseerde asielzoekers belanden bij Centrum ’45 om de expertise bij de behandeling van oorlogstrauma’s. Of bij een van de ggz-klinieken die zich de laatste decennia meer op asielzoekers en uitgeprocedeerden zijn gaan richten, met een langdurig behandeltraject. GGZ Nederland zegt niet te weten hoeveel uitgeprocedeerden deze klinieken behandelen.

Vaak worden klachten overdreven. Simulatie komt hooguit zeer incidenteel voor

De patiënten van Aarts voelen zich te ziek om uitgezet te worden. Ze hebben trauma’s opgelopen in het land van herkomst (oorlog of marteling), tijdens de vlucht (geweld, verkrachting, doodsangst op kleine bootjes op zee) of in het asielzoekerscentrum (het eindeloze wachten en het vele verhuizen).

Aarts vindt het niet zijn taak de verhalen te controleren. „Ik ben geen waarheidsvinder maar behandelaar die een diagnose stelt en mensen van een trauma wil afhelpen. De basis voor een behandelrelatie is vertrouwen. Zonder vertrouwen durft niemand zich open te stellen voor een behandeling. Dus wij gaan ervan uit dat het klopt wat iemand vertelt.”

Het werk van Aarts is mooi maar zwaar, zegt hij. „Suïcidaliteit komt veel voor. Vaak worden klachten overdreven. Simulatie komt hooguit zeer incidenteel voor.”

Aarts heeft begrip voor overdrijving. „Vaak hoort dat bij een cultuur. In sommige Afrikaanse landen bijvoorbeeld moet je heel ziek zijn, bij wijze van spreken bewusteloos worden binnengedragen, wil je door een arts behandeld worden. Onze Nederlandse cultuur is juist: vertel de dokter snel en zakelijk wat eraan scheelt, en stel je verder niet aan. Voor die cultuurverschillen moet je als behandelaar gevoelig zijn.”

Aarts heeft soms moeite, zegt hij, zich het lot van de patiënt niet te veel aan te trekken. „Mensen zitten lange tijd in een azc, zonder privacy, met meerdere mensen op een kamer. Ze mogen niet werken, niet leren. Dat kan je verdrietig maken. Daar moet je je van bewust zijn als professional.”

Zeravan Sharif kreeg ernstige last van depressie en suïcidale gedachten toen zijn verzoek om asiel steeds werd afgewezen. „Ik kwam voor vrijheid, veiligheid en democratie. Ik wilde studeren en werken. Mijn moeder, broer en zussen hadden allemaal verblijfspapieren gekregen. Ik niet. Het is mij nooit duidelijk geworden waarom. In de Koerdische cultuur is het heel vreemd als een man niet werkt. Daardoor voelde ik me slecht en nutteloos. Ik heb mijn leven vergooid.”

Rotterdam Airport, mei 2016Merlin Daleman

Deel III: Bij de beoordelaars van de IND

Witte jassen zijn er niet. De karakteristieke geur van de behandelkamer ontbreekt. De ruimtes waarin het advies wordt geformuleerd aan de IND of een zieke uitgeprocedeerde asielzoeker in Nederland mag blijven of niet, zijn gewone kantoorkamers. De adviseurs zijn wel allemaal arts.

Of een beroep op artikel 64 wordt toegewezen, is, letterlijk, een papieren beslissing. Er wordt op Bureau Medische Advisering (BMA), de IND-afdeling die adviseert over artikel-64-aanvragen, vrijwel nooit een patiënt gezien. Het dossier wordt gelezen, een gestandaardiseerd aanvraagformulier nagelopen. Daarin worden ziektebeelden geschetst, en moet blijken of de aanvrager in staat is te reizen, en/of dat er binnen drie maanden „een medische noodtoestand” te voorzien is: hartproblemen, een zware nierziekte, een depressie die iemand mogelijk de dood indrijft.

De patiënt zelf zien, heeft geen meerwaarde, zegt het hoofd van het BMA in een gesprek samen met zijn drie collega’s in de Haagse kantoortoren van Justitie. Het hoofd wil „uit principe” anoniem blijven. „Er is eens een proef gedaan met het houden van een spreekuur”, vertelt hij. „Daaruit bleek dat er geen meerwaarde was, omdat alsnog recente behandel-informatie van de specialisten moest worden opgevraagd.”

Niet iedereen begrijpt deze redenering. Advocaat Van Dijk die enkele keren procedeerde tegen de staat omdat hij vond dat de beslissingen in de kantoorkamers onzorgvuldig waren genomen, zegt: „Hoe zorgvuldig is het oordeel van het BMA? De keuringsartsen van het UWV zien toch ook mensen van wie ze moeten beoordelen of ze kunnen werken? Een rechter kijkt ook de verdachte in de ogen. Maar bij de beoordeling van zoiets belangrijks als het besluit over terugkeer van een uitgeprocedeerde, hoeft dat ineens niet. Vreemd toch?”

De commissie-Van Zwol, die begin deze maand oordeelde over het geheel van de asielprocedure, heeft kritiek op de traagheid waarmee de IND een artikel-64-procedure afwikkelt. „Ook hier geldt dat scherper gestuurd kan worden op doorlooptijd”, schrijft ze. Van Zwol licht in een gesprek toe: „Zeg niet na een aanvraag: ‘Na drie weken staat het Bureau Medische Advisering klaar voor een beoordeling”. Nee, morgen staat het BMA daarvoor klaar. Probeer de wachttijd tussen aanvraag en beoordeling tot het uiterste te beperken.”

En dan nog iets. Nu worden klachten – veelvoorkomend zijn suikerziekten, nierziekten, psycho-somatische klachten – op dezelfde manier behandeld. Terwijl, stelt de commissie-Van Zwol, uit de praktijk is gebleken dat sommige categorieën vatbaar zijn voor fraude, met name de psychosomatische. Laat de IND die klachten er versneld uithalen, zodat die het systeem minder verstoppen, aldus de commissie. Pas later dit jaar zal de IND op deze en andere kritiek reageren.

Zelf vindt het BMA het goed gaan. De gemiddelde beslistijd van 32 dagen, mag er zijn, zegt het hoofd. Advocaat Van Dijk heeft het overigens over „vier tot zes maanden”.

Europese jurisprudentie uit 2016 had fikse gevolgen voor de IND. In het arrest-Paposhvili oordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (december 2016) dat een Georgiër met leukemie die België zou worden uitgezet, mocht blijven omdat hij onvoldoende toegang had tot voorzieningen in zijn thuisland. Sindsdien moeten Europese immigratiediensten bekijken of de uitgeprocedeerde aannemelijk kan maken dat hij de kosten voor medische zorg niet zelf kan betalen. De IND verwacht door de „minder strakke procedure” meer toewijzingen van aanvragen voor artikel 64.

Jaarlijks worden tussen de ongeveer 1.400 en 2.000 aanvragen voor artikel 64 gedaan; ruwweg eenderde wordt door de IND goedgekeurd. Dat percentage is (nog niet) omhoog gegaan. Wel zijn er meer rechters – een ruwe schatting van NRC duidt op ten minste enkele tientallen – die afgewezen aanvragen op grond van ‘Paposhvili’ terugverwijzen naar de IND voor een nieuwe beslissing. Dat leidt soms tot langere procedures.

Een illustratief geval is een Ghanese asielzoeker die leed aan epilepsie en daardoor zeer slecht ter been was. Ze had begin 2016 een verzoek bij het BMA ingediend tot uitstel van vertrek. De IND wees dat verzoek af in februari 2016, tien maanden voor het arrest- Paposhvili’. Twee jaar later, februari 2018, na ‘Paposhvili’, oordeelde de rechtbank Den Haag over de zaak. „Eiseres heeft aangevoerd dat uit documenten blijkt dat de medicatie die zij nodig heeft in Ghana slechts verkrijgbaar is bij een ‘private facility’, zoals een hotel”, staat te lezen in het feitenrelaas. „De medicijnen zijn om die reden voor haar niet toegankelijk. Ook heeft eiseres gesteld dat zij op basis van de BMA-adviezen naar in ieder geval vier verschillende plaatsen zal moeten reizen om de benodigde medicatie te krijgen, terwijl zij voor langere afstanden een duwrolstoel nodig zal hebben en zij geen zorgnetwerk in Ghana heeft nu haar ouders zijn overleden.”

De rechter gaf de Ghanese gelijk, en verwees meermaals naar het Paposhvili-arrest. De IND ging in hoger beroep en vocht de uitspraak van de rechter met succes aan bij de Raad van State. De benodigde medicijnen waren voorradig bij twee apotheken in Accra tegen acceptabele kosten, aldus de Raad van State, maart dit jaar. Ook beschikte de Ghanese over twee volwassen dochters die de medicijnen voor haar konden ophalen.

Het arrest-‘Paposhvili’ zorgde niet alleen voor langere procedures, maar introduceerde ook een nieuwe administratieve last in de procedure. De aanvrager moet bewijs overleggen van het ontbreken van financiele middelen bij hemzelf of zijn familie. Zo dient de aanvrager aan te tonen dat hij of zij dat ene dure medicijn tegen suikerziekte echt niet zelf kan betalen. De administratieve druk op de artikel-64-procedure steeg er verder door.

Na de dood van zijn moeder gaat het slechter met Zeravan Sharif. Hij heeft om psychische bijstand gevraagd, maar hij is onverzekerd niet welkom. Hij lacht wrang om de suggestie dat hij in Irak behandeld kan worden. Hij is overtuigd atheïst, zegt hij. En Koerd. „Kun je je voorstellen dat ze me daar met open armen ontvangen en me psychische hulp aanbieden? Natuurlijk niet, ik word daar vermoord.”

Deel IV: Bij de alarmcentrale

Het is vaak „de laatste strohalm”, zoals een advocaat tegen NRC zegt. Het moment waarop de advocaat checkt of de informatie die de IND heeft aangeleverd over de mogelijkheden van zorg en medicatie in het thuisland van de uitgeprocedeerde asielzoeker, daadwerkelijk klopt.

Is er, zoals de IND beweert, inderdaad in Kaboel, Afghanistan een kliniek die ‘cognitieve gedragstherapie’ biedt voor de getraumatiseerde Afghaan die terug moet? Nee? Bingo! Bestaat die privé-kliniek in Kairo wel waar de uitgeprocedeerde Egyptenaar met suïcidale neigingen moet worden behandeld? Ja? Maar hoeveel kost dat dan? 10.000 dollar per maand? Dat is voor deze arme Egyptenaar geen toegankelijke gezondheidszorg, zoals de Europese rechter heeft geëist. Beide zijn kansrijke zaken bij de bestuursrechter.

Deze fase is een black box voor iedereen die er nader onderzoek naar wil doen. De spelbepaler is hier niet de overheid, of de IND, maar een commerciële verzekeraar of alarmcentrale. Het zijn geen diplomaten van het Nederlandse gezantschap die ter plekke uitzoeken of er passende zorg aanwezig is. Dat wordt sinds 2004 overgelaten aan International SOS. Dat is een bedrijf dat vooral expats, zakenlieden en andere reizigers ter plekke helpt, en daarvoor in diverse landen ook eigen klinieken runt: „1.000 locaties in 90 landen”, zoals de website vermeldt. Daarnaast geven in die landen vertrouwensartsen, ter plekke geworven door de Nederlandse ambassade, adviezen aan de IND.

International SOS heeft de meeste kennis over medische voorzieningen ter plekke, aldus de IND, en kan die efficiënt leveren. De IND zegt „in het algemeen” tevreden te zijn over de samenwerking.

Een rondgang langs advocaten leert echter dat de informatie die International SOS aanlevert, geregeld vrij summier is, of niet klopt. Advocaat Christian van Dijk heeft meteen een voorbeeld paraat en vertelt: „Een tijdje terug heb ik een Surinaamse dame verdedigd die niet terug kon omdat er geen mantelzorg was. De IND verwees toen op gezag van de alarmcentrale naar een verpleeghuis waar die mantelzorg zou zijn. We vonden toen op internet dat het verpleeghuis die zorg helemaal niet meer aanbood. Die afdeling was er helemaal niet meer, bleek bij navraag.” De Surinaamse vrouw en advocaat Van Dijk kregen van de bestuursrechter gelijk.

Soms, vertellen andere advocaten, staat op het velletje van het bedrijf alleen een naam, adres en telefoon van een arts, kliniek of ziekenhuis in Armenië, Afghanistan of ander land. Soms weinig meer dan een naam en een hotmailadres. „Dat is dan voor de alarmcentrale makkelijk verdiend”, concludeert een advocaat droogjes.

Deel V: Geen poldermodel

Maak de procedures korter en efficiënter was vorig jaar de roep na de drama’s rond uitzettingen van diverse Armeense gezinnen. Het leek een zaak van algemeen belang.

Maar in asielzaken rond artikel 64 bestaat geen poldermodel, waarbij iedereen een beetje inschikt om het stelsel duurzaam te houden, zoals deze maand succesvol bij de pensioenen gebeurde. Uitgeprocedeerden, advocaten, verpleegkundigen, psychiaters, IND, alarmcentrales: iedereen speelt zijn eigen rol volgens wetgeving, regels en protocollen. In de rechtszaal staan ze tegenover elkaar, vaak met nieuwe vertraging voor kwetsbare mensen tot gevolg.

Zeravan Sharif zwerft van broer naar neef naar vriend. Nu verblijft hij bij een vriend, ook uit Irak. De vriend speelt saz, een snaarinstrument dat hij als kind in Irak leerde bespelen. De vriend stelt zijn huis open voor Zeravan Sharif en speelt nu saz voor hem. Verder kan hij niet veel doen.

Correctie (22 juni 2019): In een eerdere versie van dit artikel stond in het intro: ‘Maar zij doen steeds vaker een beroep uit uitstel’, dit is aangepast naar ‘Maar zij doen een beroep op uitstel om gezondheidsredenen, ook als ze niet heel ziek zijn’.