Het Zuidasdok. Of: hoe de bouw worstelt met risicoprojecten

Stroeve megabouwprojecten Het Zuidasdokproject in Amsterdam ligt deels stil. Rijkswaterstaat vindt het ontwerp nog niet goed en de bouwers mopperen over te weinig geld.

Een deel van de werkzaamheden aan het Zuidasdok in Amsterdam ligt stil. Het project, de verbouwing van de A10 en het treinstation, loopt zeer stroef.
Een deel van de werkzaamheden aan het Zuidasdok in Amsterdam ligt stil. Het project, de verbouwing van de A10 en het treinstation, loopt zeer stroef. Foto Lex van Lieshout/ANP

Het was een brief met alle gevreesde woorden erin: Complexer. Risicovoller. Budget niet toereikend. Vertraging. Half mei stuurde minister Cora van Nieuwenhuizen (Infrastructuur, VVD) de bewuste brief naar de Tweede Kamer, waarin ze aangaf dat het stroef loopt met megabouwproject Zuidasdok, de verbouwing van de A10 en het treinstation bij de Zuidas in Amsterdam.

Afgelopen week werd duidelijk hóe stroef. De bouwers haalden plots honderden mensen af van de toch al vertraagde klus, meldde vakblad Cobouw. Alle ontwerpactiviteiten liggen stil, totdat ze het met de opdrachtgevers eens zijn over de plannen en over het geld dat er volgens hen bij moet.

Het is het zoveelste grote infrastructuurproject in een paar jaar tijd dat hapert of vastloopt. Want in diezelfde maand stuurde de minister nog zo’n brief vol bouwdrama, over de problemen met de Botlekbrug (Hinder. Langer dan gepland. Financiële consequenties). Die volgde op de brief uit april over het opbreken van het contract voor knooppunt Hoevelaken. (Onzekerheden. Verdere vertraging. Hogere prognoses.) en twee brieven uit maart, over de Twentekanalen en de ringweg van Groningen (Ingewikkelder. Extra uitvoeringstijd. Budgettaire gevolgen.). Vorig jaar had de minister er ook al twee (Meerkosten. Ontwerpfouten. Langere bouwfase.) gestuurd over de zeesluis bij IJmuiden.

De brieven laten zien hoe grote bouwbedrijven worstelen met de radicaal veranderde economie. De projecten stammen uit de tijd waarin de bouwers opkrabbelden uit een diepe werkloosheidscrisis, terwijl er nu geen bouwvakkers te vinden zijn en de bouwkosten pieken. De vervelende erfenis: risicovolle klussen voor slechte prijzen waar ze zo snel mogelijk vanaf willen. De brieven illustreren ook dat de overheid niet weet wat zíj hiermee aanmoet.

Onaantrekkelijke klus

Dat het dossier Zuidasdok bijzonder complex is, dat begrepen alle partijen wel toen de aanbesteding in 2015 begon. Zes kilometer van de A10 bij de Zuidas verbreden, één kilometer in een tunnel leggen, het overvolle station Amsterdam Zuid uitbreiden, een bouwput op vijf meter afstand van advocatenkantoren graven en twee knooppunten opknappen, terwijl alles tegelijkertijd gewoon door moet rijden, is op z’n minst uitdagend. De looptijd was vastgesteld op tien jaar, de totale kosten op 1,9 miljard euro.

Om prijsstunters uit te sluiten hadden de opdrachtgevers – de gemeente Amsterdam, Rijkswaterstaat en ProRail – een minimumprijs ingesteld: een noviteit. Ook kozen ze ervoor om zelf meer risico’s op zich te nemen. Kosten als gevolg van verkeerde tekeningen van kabels- en leidingen namen zij op zich. De verbreding van de A15 in het Botlekgebied was kort daarvoor op zo’n drama uitgelopen dat bouwer Ballast Nedam er bijna failliet aan was gegaan: dat wilde niemand nog eens. Ook hoefden de bouwers dit project niet zelf voor te financieren, zoals vaak wordt gedaan, ze krijgen per maand betaald. „Zuidasdok móét succesvol zijn”, zei projectleider Hans Versteegen toen tegen NRC.

Desondanks tekenden er slechts twee partijen in. Consortium ZuidPlus, dat bestond uit het Amerikaanse bouwbedrijf Fluor, het Duitse Hochtief en Heijmans uit Rosmalen, won in 2017 het contract van bijna 1 miljard euro. Een megaklus, en goed voor jaren werk.

Maar inmiddels is alles anders. Er is veel werk in de bouw, en daardoor een tekort aan personeel en bouwmaterialen, en de kosten zijn hoog. Aan de hele verbouwing van de Zuidas valt ineens veel minder te verdienen, terwijl de kans op drama’s bijzonder groot is.

De bouwers willen dit soort magere klussen niet meer. Want ondanks de bouwwoede zijn de winstmarges van grote bouwbedrijven laag gebleven. In 2018 bleven ze steken rond de 1 tot 3 procent, terwijl 4 procent als minimum wordt gezien om gezond te blijven. Dit voorjaar zaten de bestuursvoorzitters van de grote bouwbedrijven bij de minister om te klagen over de risico’s die zij in dergelijke grote projecten moeten dragen.

Maar hoe worstelt een bouwer zich hieruit? Zuidasdok laat zien dat dit niet zo makkelijk gaat.

Weghalen van tekentafels

Wie nu op de Zuidas is, ziet dat er gewoon wordt gewerkt, zegt woordvoerder Miranda Post van het projectbureau Zuidasdok, de opdrachtgever. „Uit mijn raam zie ik de bouwvakkers. De geplande werkzaamheden aan het spoor en de weg gaan gewoon door. Over die delen is geen discussie. Het zijn de mensen aan de tekentafels die weg zijn gehaald.” Post wil over de inhoud van de twistpunten niet veel kwijt. Wel wil ze het proces toelichten.

Het conflict over Zuidasdok hangt in de herijkingsfase, een experiment van Rijkswaterstaat om verrassingen tijdens de bouw te voorkomen. Dit betreft een tussenfase waarin het eerste ruwe ontwerp plus bijbehorende bouwplanning wordt aangescherpt tot een versie die Rijkswaterstaat goedkeurt. Die fase zou een jaar duren, maar duurt nu al bijna twee jaar.

Betrokkenen zeggen dat Rijkswaterstaat ontevreden is over een deel van de plannen. Het ontwerp is op een flink aantal punten niet goed genoeg. Maar de bouwers mopperen dat ze geld tekort komen als ze aan alle eisen moeten voldoen, inclusief alle wensen die later aan het lijstje zijn toegevoegd. Wat het niet makkelijk maakt, is dat Rijkswaterstaat intussen nog nieuwe dingen onderzoekt, zoals de komst van een vijfde en zesde spoor.

Wat het besluit verder compliceert, is dat de minister begin dit jaar heeft gezegd dat het Zuidasdok ook wel wat soberder mag als er te weinig geld is: dat liever dan geld toeleggen. Rijkswaterstaat moet uitzoeken hoe. En nu wachten de partijen op elkaar. Om te versoberen, moet er wel eerst een goed ontwerp van de bouwers liggen, vindt Rijkswaterstaat. Hoe moet je anders versoberen?

Maar de bouwers hebben geen zin om honderden mensen aan het tekenen te zetten als het straks toch weer anders moet. Heijmans, die er voor het kleinste aandeel in zit, vindt bovendien de hele kluwen – weg, tunnel, station – te complex en wil graag opdelen. Van de andere bouwers hoeft dat niet zo. Wat alle partijen wel hardop zeggen is dat ze graag samen verder willen. Voor de zomer moet er onder leiding van de Delftse hoogleraar projectmanagement Marcel Hertogh een besluit liggen over hoe verder.

Gegarandeerde marge

Zuidasdok is het zoveelste agendapunt in een langlopende discussie over hoe de overheid grote bouwprojecten goed moet verkopen en aansturen. Enkele jaren terug was de trend nog: laat de bouwer alles maar zelf doen. De huidige consensus is dat de bouwer minder risico’s moet dragen die het niet zelf kan beheersen. Consultancybedrijf McKinsey, ingehuurd door Rijkswaterstaat, gaf dit advies dit voorjaar nog eens.

Maar het gaat hier over meer dan alleen risicoverdeling. Harry Sterk is directeur van PPS Netwerk Nederland, een kennisorganisatie die adviseert over publiek-private projecten. Vanaf een afstand ziet hij „een patroon dat helaas vaker voorkomt” en waar opdrachtgevers en opdrachtnemers nu echt een keer uit dienen te komen, zegt hij.

Lees ook dit achtergrondverhaal over de problemen rond de zeesluis in IJmuiden: Nog drie knelpunten voor de zeesluis

De oplossing ligt in ieder geval niet in nog uitgebreider op papier vastleggen wie waarvoor betaalt, en in nog meer verjuridisering van aanbestedingen die steeds op de laagste prijs uitkomen, zegt Sterk. „Bouwers en overheid moeten vooraf beter overleggen wat ze willen gaan maken én hoe de bouwer daar een gezonde marge uit gaat halen: ook als de markt over zes jaar totaal anders is. Een bouwer die goed betaald wordt, is immers gemotiveerd om goed werk af te leveren.” Dat lijkt in het begin misschien duurder voor de opdrachtgever, maar uiteindelijk ben je goedkoper uit, zegt hij. Eindeloze vertraging, arbitrages en advocaten zijn ook duur en een bouwer die niks verdient, is een risico op zich.

Sterk wijst op een project – de verhoging van de stadsdijken bij Zwolle – waar zoiets al gebeurt. De waterschappen bieden daar een gegarandeerde opslag waar de bouwers een goede winstmarge uit moeten kunnen halen. Mee- en tegenvallers worden samen gedeeld, en de twee partijen werken met een open boekhouding in een gezamenlijk vehikel.

Hoe het gaat aflopen, moet nog blijken, maar er was meteen volop belangstelling van zeven bouwers. Sterk: „Er moet zoveel werk worden verricht in de bouw, zeker nu we ook moeten verduurzamen. De opgave is fenomenaal. De samenwerking tussen overheid en bouwers móét beter om überhaupt in de buurt van onze ambities te kunnen komen. Gelukkig maken we stappen.”