Aanval op WTO door Trump dwingt Europa tot noodgreep

Wereldhandelsorganisatie De VS dreigen de WTO lam te leggen. Aan een tussenoplossing van de EU zitten haken en ogen, zegt een oud-WTO-rechter.

Jean-Claude Juncker, president van de Europese Commissie, op bezoek bij Trump in 2018. Links van hen zit Eurocommissaris van Handel Cecilia Malmström.
Jean-Claude Juncker, president van de Europese Commissie, op bezoek bij Trump in 2018. Links van hen zit Eurocommissaris van Handel Cecilia Malmström. Foto Kevin Dietsch/Bloomberg

De Amerikaanse president Donald Trump voert zijn handelsruzie met China verder op en sinds vorige week heeft hij ook Mexico weer in het vizier. Maar Trumps handelspolitiek doet niet alleen pijn in China, Mexico en andere door importheffingen getroffen landen. Er staat meer op het spel: dit jaar nog dreigt het stelsel van regels waarop de wereldhandel drijft, dat van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), onder Trumps druk te bezwijken.

Al een tijdje ondermijnen de VS het WTO-Beroepsorgaan, de hoogste instantie voor de beslechting van handelsconflicten, door de benoeming van leden ervan te blokkeren. Normaal gesproken heeft het Beroepsorgaan zeven leden, nu nog maar drie. Langzaam wordt het spannend. Want het minimum aantal leden van het orgaan om operationeel te zijn is drie – en op 10 december eindigt de ambtstermijn van twee van de laatste overgebleven drie leden.

Met een niet-werkend Beroepsorgaan dreigt de hoofdfunctie van de WTO – die van scheidsrechter bij handelsconflicten – lamgelegd te worden. Dit tot grote bezorgdheid van de Europese Unie. De EU is als handelsblok een grootverbruiker van het WTO-systeem en heeft nu zaken lopen tegen onder meer de VS, vanwege heffingen op Europees aluminium en staal die sinds vorig jaar van kracht zijn.

Dat er zoiets als een Beroepsorgaan bestaat, is binnen het WTO-systeem cruciaal. De leden van het orgaan worden informeel ‘rechters’ genoemd. Ze hebben het laatste woord bij conflicten over bijvoorbeeld importheffingen of anti-dumpingmaatregelen. In eerste aanleg buigt een ‘panel’ experts zich over de zaak. De verliezende partij kan daarna in beroep gaan. Het oordeel van het Beroepsorgaan is finaal en bindend. Bij de meeste zaken wordt beroep aangetekend, zoals ook bij recente grote disputen tussen EU en VS over subsidies aan Airbus en Boeing.

Het Witte Huis meent dat de WTO, en vooral het Beroepsorgaan, de VS slecht gezind is. De WTO-statistieken laten een ander beeld zien – de VS winnen bovengemiddeld veel zaken – maar niets wijst erop dat de Amerikanen hun blokkade opheffen.

Lees ook: Zo saboteert Trump de WTO, de scheidsrechter van de wereldhandel

Vrees voor anarchie

Het is „vrijwel onvermijdelijk” dat het Beroepsorgaan eind dit jaar „non-operationeel wordt”, meent de Belg Peter Van den Bossche, tot in maart zelf lid van het orgaan. Van den Bossche, nu directeur van het World Trade Institute in Bern en deeltijdhoogleraar in Maastricht, zegt aan de telefoon dat dan ook de hele WTO-geschillenbeslechting „in elkaar zakt”. Want uitspraken van WTO-panels zijn niet bindend als één van de partijen in beroep gaat. Je mag verwachten, zegt Van den Bossche, dat een WTO-lid dat een zaak bij een panel verliest, ook bij een niet-operationeel Beroepsorgaan in beroep zal gaan, puur om te verhinderen dat de uitspraak bindend wordt.

De EU voelt de bui al hangen: de huidige, op regels gebaseerde wereldhandel vervalt straks in anarchie. De Europese Commissie, die namens de 28 lidstaten optreedt, probeerde de voorbije maanden tevergeefs om de Amerikanen bij rede te brengen met voorstellen voor hervorming van het Beroepsorgaan. Nu gaat Brussel ervan uit dat dit niet meer lukt, zei Europees Commissaris Cecilia Malmström (Handel) vorige week. De EU gaat op zoek naar een „tussenoplossing”.

Die oplossing is een noodgreep. Volgens diplomaten wil Brussel samen met gelijkgezinde WTO-leden een tijdelijke beroepsprocedure optuigen die het Beroepsorgaan grotendeels kopieert. Een artikel in de WTO-overeenkomst, die lidstaten de mogelijkheid biedt om zelf „arbitrage” te regelen, biedt de juridische basis.

„Het is goed dat Brussel nu werkt aan een Plan B met een coalition of the willing”, zegt Van den Bossche. „Maar daar zitten wel haken en ogen aan”. De grote vraag is of Europa voldoende partners vindt voor het tijdelijke mechanisme, meent hij. Gelijkgezinde landen zoals Canada zullen misschien wel voor zo’n oplossing te vinden zijn. „Maar voor China en India kan het lastig liggen om deel te nemen aan een bindend mechanisme waar de VS buiten vallen.” De EU wil het liefst een akkoord sluiten over een tijdelijke beroepsprocedure met meerdere landen tegelijk, maar houdt er rekening mee dat dit niet lukt en dat er per afzonderlijk land, of zelfs per afzonderlijk geschil, afspraken moeten worden gemaakt.

Oud-rechters

Nog een probleem is de rekrutering van leden van het tijdelijke orgaan, dat uit drie leden zou bestaan. Het idee gaat rond dat die willekeurig kunnen worden geselecteerd uit een ‘pool’ van oud-WTO-rechters. „De vraag is of er voldoende oud-WTO-rechters beschikbaar zijn, vooral van buiten Europa”, zegt Van den Bossche. Een aantal gewezen WTO-rechters zijn nu internationaal handelsadvocaat en kennen dus belangenconflicten. Anderen zijn de pensioenleeftijd al flink gepasseerd.

„Een eindoplossing voor het conflict rondom het Beroepsorgaan kan dit nooit zijn”, concludeert de Belg. Ook al vindt de EU een coalitie van gelijkgezinden, dan kan nog steeds een deel van de WTO-leden zich vanaf december „onttrekken aan de bindende rechtsmacht van het geschillenbeslechtingssysteem van de WTO”.