Het Strafhof, echt niet de schrik van despoten

Internationaal strafrecht Het lukt het Internationaal Strafhof in Den Haag niet om misdaden tegen de menselijkheid aan te pakken. Probleem is onder meer de tegenwerking van Rusland, China én de VS. Is het internationaal recht op zijn retour?

Wrede dictators als Idi Amin (Oeganda, 1971-1979) liepen geen risico voor een buitenlandse rechter te moeten verschijnen. De komst van het Internationaal Strafhof veranderde dat.
Wrede dictators als Idi Amin (Oeganda, 1971-1979) liepen geen risico voor een buitenlandse rechter te moeten verschijnen. De komst van het Internationaal Strafhof veranderde dat. ANEFO

Ruim één miljoen bewijsstukken over misdaden in Syrië zijn het inmiddels. Documenten, foto’s, videobeelden, satellietopnames en verklaringen van getuigen en slachtoffers. Ze zijn onderzocht op inhoud en authenticiteit, geïndexeerd en opgeborgen op een veilige plek. Dertig onderzoekers en juristen van de Verenigde Naties leggen in Genève zo gedetailleerd mogelijk vast wat zich tijdens de complexe meerpartijenoorlog in het Syrië van Bashar al-Assad heeft afgespeeld.

Veel is natuurlijk bekend: het dodental staat volgens de Syrische oppositie in ballingschap op zeker 560.000. Het regime zette chemische wapens in tegen de eigen bevolking. Burgers werden gemarteld, verkracht, geëxecuteerd, of ze ‘verdwenen’. Oppositiegroepen maakten zich schuldig aan moord, marteling, onnodige burgerslachtoffers. En dan is er nog IS, dat een terreurbewind voerde in zijn kalifaat.

De bewijsstukken in Genève vormen de grondstof voor een feitenrelaas over de misdaden uit acht jaar oorlog. Wie deed wat, wie voerde het bevel? Straks vormen ze ook munitie in rechtszaken tegen oorlogsmisdadigers.

Als het meezit. Want welke rechter zal er over vonnissen?

Omdat het regime de oorlog aan het winnen is, is het uitgesloten dat Syrië de verdachten uit eigen gelederen zal berechten. Voor dergelijke gevallen is het Internationaal Strafhof in Den Haag opgericht, maar dat staat machteloos: Syrië heeft het hof niet erkend en Rusland en China blokkeren een doorverwijzing door de VN-Veiligheidsraad. De twee landen houden ook de oprichting van een speciaal tribunaal voor Syrië tegen.

Ook andere grote oorlogen uit deze tijd zijn goeddeels zonder juridische gevolgen gebleven. Afghanistan, Irak, Congo, Darfur, Oost-Oekraïne, Jemen. De strijd voor mensenrechten was nooit eenvoudig, internationaal recht afdwingen in een gemeenschap van soevereine staten is van nature moeizaam. Maar met het onvermogen de misdaden in deze landen aan te pakken, lijkt die strijd door een diep dal te gaan. Is het internationaal recht op zijn retour?

Mao Zedong, Idi Amin, Pol Pot

Na-oorlogse autoritaire leiders – Mao Zedong, Idi Amin, Pol Pot – lagen niet wakker van het idee dat ze elk moment konden worden opgepakt om voor een buitenlandse rechter te verschijnen. Zoiets deed de wereldgemeenschap niet. Dat veranderde in het midden van de jaren negentig, na de volkerenmoord in Rwanda en de genocide op de Balkan. Die vormden het startschot voor een internationale operatie die tot doel had oorlogsmisdaden, misdaden tegen de menselijkheid en genocide systematischer te berechten.

Er ontstond een heel stelsel van tribunalen, rechters en aanklagers, van procedures en verdragen. De gedachte erachter: een samenleving kan een oorlog niet verwerken zonder gerechtigheid. Hoge Commissaris voor de Mensenrechten Michelle Bachelet, zelf het slachtoffer van marteling onder het regime van de Chileense dictator Pinochet, verwoordde het onlangs zo: „Veel samenlevingen hebben door schade en schande geleerd dat in een cultuur van straffeloosheid, waar misdadigers beschermd worden en slachtoffers het zwijgen wordt opgelegd, onvrede broeit die tot nieuw geweld leidt.”

Nederland wierp zich op als gastland voor het nieuwe rechtsstelsel. Den Haag kreeg een profiel dat het goed deed in de city-marketing: international city of peace and justice. In de Haagse juridische bubbel worden mooie carrières opgebouwd, op conferenties wordt uitputtend over de theoretische reikwijdte van wetsartikelen gedebatteerd. Maar er wordt veel minder recht gesproken dan de bedoeling was.

De wens om oorlogsmisdaden aan te pakken stamt al van het einde van de negentiende eeuw en leidde na de Tweede Wereldoorlog tot de processen van Neurenberg en Tokio. Later volgden tribunalen voor Joegoslavië, Rwanda en Sierra Leone. Met de oprichting van het Internationaal Strafhof in 2002 kwam er één permanente instelling voor de zwaarste misdaden. Een hoogste macht, die boven individuele landen zou staan. Niet alleen zou dat de rechtspraak efficiënter en doeltreffender maken, het bestaan van het hof zou afschrikkend werken.

Het Strafhof had het van meet af aan moeilijk. Grote landen als de Verenigde Staten, Rusland, China en India erkennen het niet, en het heeft geen eigen politiemacht die ter plekke bewijs kan verzamelen en verdachten kan opbrengen. De resultaten na zeventien jaar zijn mager: er zijn drie relevante veroordelingen, vier vrijspraken, acht mislukte zaken en vijftien voortvluchtige verdachten.

Eerder publiceerde NRC een reeks onderzoeksverhalen over de eerste hoofdaanklager van het Internationaal Strafhof in Den Haag, Luis Moreno Ocampo. Zie het dossier Strafhofgeheimen

Naast politieke handicaps stond ook gebrekkige leiding succes in de weg. De eerste hoofdaanklager, de Argentijn Luis Moreno-Ocampo, bleek te veel showman en te weinig vakman: de belangrijkste mislukkingen zijn zaken die onder zijn leiding zijn begonnen.

Het jonge hof verspeelde veel goodwill en Ocampo’s opvolger Fatou Bensouda heeft die tot nu toe niet kunnen herwinnen. Gedesillusioneerde critici vinden het hof opeens duur met zijn 900 man personeel. Het moet nu hard werken om bij de 122 lidstaten zijn jaarbudget van 148 miljoen euro los te krijgen.

Dan helpt het niet dat zes van de achttien rechters, onder wie de Nigeriaanse voorzitter Chile Eboe-Osuji, een zaak tegen hun eigen hof hebben aangespannen. Zij eisen een loonsverhoging van 26 procent op hun belastingvrije jaarsalaris van ongeveer 200.000 dollar. Dit terwijl veel rechters niet fulltime werken omdat er te weinig zaken zijn. Momenteel lopen er twee processen, tegen rebellenleiders uit Congo en Oeganda.

Mao Zedong in 1966. AFP

Misdrijven in Afghanistan

De afgelopen maanden waren bijzonder beroerd voor het Strafhof. De relatie met de VS is altijd moeizaam geweest, maar de regering-Trump bejegent het hof ronduit vijandig. John Bolton, Trumps adviseur voor nationale veiligheid, koestert al decennia een uitgesproken aversie tegen het Strafhof, volgens hem „de ergste nachtmerrie” van de grondleggers van de VS „die is uitgekomen”.

Tot voor kort ging er voor de Amerikanen inderdaad een reële dreiging uit van het hof. Eind 2017 vroeg hoofdaanklager Bensouda toestemming aan de rechters om een strafrechtelijk onderzoek te beginnen naar misdrijven in Afghanistan, waarbij ze ook zou kijken naar de rol van Amerikaanse militairen en CIA-functionarissen.

Het was een waagstuk, maar ze kon niet anders. Na alle kritiek dat het Strafhof alleen Afrikaanse zaken begint en machtige tegenstanders laat lopen, moest ze de reputatie van het hof overeind houden door te laten zien dat het recht ook voor de allermachtigsten geldt. En hoe onrealistisch het ook is dat er ooit een CIA-medewerker in Den Haag terecht zal staan, het principe was in dit geval belangrijker dan de haalbaarheid.

Bolton dreigde het hof volop te zullen tegenwerken en in april werd dat concreet. De Verenigde Staten trokken Bensouda’s visum in – een ongekende schoffering.

Nog groter was de schok die het Strafhof een week later zélf veroorzaakte. De rechters schoten het strafrechtelijk onderzoek af, terwijl zij er wél van overtuigd waren dat er genoeg ernstige misdaden zijn begaan. Het belangrijkste argument was het vooruitzicht op gebrekkige medewerking van de betrokken staten. De aanklager kan zich beter gaan richten op zaken met een grotere kans van slagen, oordeelden de rechters.

Hiermee werden niet alleen twaalf jaar aan vooronderzoek en de laatste hoop voor slachtoffers overboord gegooid. Ook gaf dit aan leiders met een slecht geweten het signaal af dat tegenwerking loont.

Trump vierde deze „belangrijke internationale overwinning” met een nieuw dreigement. Bij het Hof loopt al sinds 2015 vooronderzoek naar misdaden in de Palestijnse gebieden waarbij ook hoge Israëlische militairen in beeld kunnen komen. Wie Israël durft aan te pakken, verklaarde Trump, kan rekenen op „een snel en krachtig antwoord”. Agressie die om een soevereine reactie vraagt, maar waartoe het Strafhof nu nauwelijks in staat lijkt.

Terwijl het hof voortploetert, zoeken juristen, activisten en diplomaten andere wegen. „Het ligt niet voor de hand dat op korte termijn afgedwongen kan worden dat op juridisch effectieve wijze rekenschap wordt afgelegd”, zei de Portugese advocaat Miguel de Serpa Soares, hoofd van de juridische afdeling van de VN, onlangs tijdens een vergadering over oorlogsmisdaden in New York. Maar, zei hij: „Er is een nieuwe trend: het animo om bewijzen te verzamelen en veilig te stellen groeit.”

Dat gebeurt dus al in Syrië. Om toch iets te kunnen doen aan de toestand daar hebben de VN een noodoplossing bedacht die de veto’s in de Veiligheidsraad omzeilt. De Algemene Vergadering richtte het Internationaal Onafhankelijk en Onpartijdig Mechanisme (IIIM) op, een orgaan dat moet assisteren bij onderzoek naar de misddrijven en vervolging van verdachten. Dit IIIM stelt nu het bewijsmateriaal veilig in Genève en bereidt op basis daarvan aanklachten voor.

Het IIIM wordt geholpen door andere nieuwe spelers die proberen de leemtes in het internationaal strafrecht te vullen. Zo heeft CIJA, een organisatie onder leiding van de Canadese jurist Bill Wiley, het IIIM gevoed met getuigenverklaringen en honderdduizenden documenten uit Syrië. CIJA heeft tientallen lokale medewerkers in dienst die wél kunnen opereren in Syrië. Zij hebben, vaak met gevaar voor eigen leven, getuigen gesproken en documenten het land uit gesmokkeld. Onderzoeksgroep Bellingcat draagt bij met de digitale analyse van bewijsmateriaal.

Deze ontwikkeling blijft niet beperkt tot Syrië. CIJA heeft vergelijkbaar onderzoek gedaan naar IS in Irak. Er zijn apps gemaakt waarmee getuigen oorlogsmisdaden eenvoudig en goed kunnen vastleggen. Binnenkort worden onder VN-vlag ook misdaden tegen de Rohingya in Myanmar in kaart gebracht.

Het IIIM is geen rechtbank; het systematisch verzamelen van bewijsmateriaal is op dit moment geopolitiek het hoogst haalbare. Maar op nationaal niveau is er wel wat in beweging. „We zien de opkomst van nieuwe nationale tribunalen met meer of minder internationale ondersteuning”, zei VN-jurist De Serpa Soares.

De VN ondersteunen die „hybride” instellingen waar mogelijk. Zo is er in de Centraal Afrikaanse Republiek een nationale rechtbank met buitenlandse rechters en buitenlandse aanklagers. Een speciale rechtbank in Colombia heeft nationale rechters die gekozen worden door een internationaal samengestelde commissie waarin ook de VN een rol spelen. Nederland en Zweden lobbyen momenteel voor een hybride rechtbank voor IS-strijders.

Bashar al-Assad in 2014. AP

Universele rechtsmacht

Daarnaast is er nog een weg om oorlogsmisdadigers aan te pakken: via rechtspraak in landen die niet direct bij een conflict betrokken zijn. Volgens het nationaliteitsprincipe kunnen eigen burgers worden berecht voor misdaden begaan in Syrië – denk aan de Nederlandse Laura H. die haar man volgde naar het kalifaat en terugkeerde. De rechtbank in Rotterdam veroordeelde haar tot twee jaar cel.

In 2018 bestond het ICC 20 jaar - en werd de Congolese politicus Jean Pierre Bemba in hoger beroep vrijgesproken

Sommige landen, waaronder Nederland, hebben bevoegdheden die verder gaan, en die worden nu aangesproken. Onder bepaalde voorwaarden kunnen zij buitenlanders berechten die verdacht worden van oorlogsmisdaden in het buitenland. In Zweden werd op basis van deze ‘universele rechtsmacht ‘ in 2017 voor het eerst een lid van het Syrische regime veroordeeld voor oorlogsmisdaden. Het was een relatief kleine zaak: een soldaat kreeg acht maanden cel omdat hij had geposeerd met lijken.

Voor Zweden is het belangrijk dat de zaak enig verband houdt met Zweden. De Duitse universele jurisdictie kent dat voorbehoud niet. Zo heeft Duitsland, met steun van de VS, Libanon gevraagd om uitlevering van generaal Jamil Hassan, hoofd van de inlichtingendienst van de Syrische luchtmacht en vertrouweling van Assad. Juristen zagen dat uitleveringsverzoek als een belangrijke stap voor de ontwikkeling van internationaal recht op dit punt.

„De toekomst van het internationaal recht ligt op nationaal niveau”, zei de Belgische voormalig Strafhof-rechter Christine van den Wyngaert onlangs op een lezing bij de Vrije Universiteit in Amsterdam. „We moeten geen beloftes meer doen aan de wereld die we niet kunnen waarmaken.” Ze zei onder de indruk te zijn van nationale processen zoals die in Duitsland.

De universele jurisdictie is zeven decennia na de processen van Neurenberg een van de weinige manieren om de misdaden van het Assad-regime aan te pakken. Het is ook een sprankje hoop voor de miljoenen die door acht jaar oorlog zijn getraumatiseerd.

De berechting gaat moeizaam en uitermate traag. De aantallen zijn beschamend klein. De strijd om gerechtigheid gaat nog jaren, zo niet decennia duren. Maar, zoals een columnist in The Guardian in dit verband opmerkte: Bashar-al Assad is ook pas 53.